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2014-05-26   |   韓孝榮博士

土地的分與合

韓孝榮博士  (嶺南大學歷史系副教授)

用“分久必合,合久必分”這句《三國演義》中的名言來描述1949年以來中國大陸的土地政策是再恰當不過了。中共建政之初所施行的土地改革,是合與分的第一次轉化。其結果是平分了地主富農的土地,阻斷了土地的私有化集中,製造出一個“小農的海洋”。這個過程在1952年就基本完成了。

這種平分土地的政策,雖然深受小農們的歡迎,卻很快就引起中共領袖們的質疑。在他們看來,這種“小農的海洋”並不符合社會主義的理想。土地的私有,必將引起新一輪的貧富分化,某些小農慢慢就會變成中農甚至大農,另一些小農則將淪為無地的雇農。再者,小農私有制也不符合鄉村現代化的理想。土地的小片分隔為農業機械和其他現代技術的應用帶來種種不便,不利於農業生產水平的提高。

這兩點認識,再加上蘇聯農業集體化的示範與啟示,便引發了以集體化為目標的土地分與合的第二次轉化。在經歷了互助組、低級農業合作社和高級農業合作社等幾個階段後,農業集體化在1958年進入人民公社化的高潮。在此後的二十年間,雖然在某些發生了饑荒的地區有過包產到戶等“分”的嘗試,但“合”成為官方認可的最正確的鄉村組織形式。全中國大大小小的鄉村被組合成五萬多個人民公社。土地改革前的私有化的“合”,在經歷了土地改革之後短暫的私有化的“分”之後,實現了集體化的“合”。

集體化雖然限制了貧富分化,實現了一定程度的政治正確,卻沒有帶來生產水平的提高。這是由人民公社制度的一些缺陷造成的。首先,由於整體科技水平還比較落後,而政府又把主要精力放在發展工業和城市上,對於農業和農村的投入有限,集體化未能與機械化和農業生產的現代化同步進行,耕作技術沒有根本性改變。其次,人民公社的管理水平低下。這一方面是由於地方幹部教育水平不高,又缺乏實際管理經驗,另一方面也是因為上級政府管得太多太死,沒有賦予地方政府足夠的自主權。最後,人民公社“幹多幹少一個樣”的分配制度不利於提高社員的積極性。集體化本身也許並沒有錯,但人民公社體系顯然不是實現集體化的最有效的制度。

經濟停滯和共同貧窮引起了官方和民間對於人民公社的失望。於是在改革開放之初,人民公社的三級體制就被包產到戶和包幹到戶的新政策取代了,這是土地分合演變的第三次轉化。只是這一輪的“分”與二十多年前的“分”並不一樣。土地改革時“分”的是土地的所有權,而改革開放時代“分”的只是土地的使用權。農民有權使用他們承包的土地,卻沒有權利佔有或買賣這些土地。也因為這一點差別,官方才可以聲稱,土地雖然“分”了,但中國的農村仍然是社會主義的農村,因為土地的所有權依然屬於集體而非個體家庭。

這種“集體佔有,分散使用”的新體制自誕生以來,一直被描述為農村改革的成功模式。在調動農民生產積極性方面,新政策的確比人民公社更加有效,但這種新模式並不能根本消除農村的貧窮和落後,因為在新體制中,農村人均擁有土地的面積並沒有擴大,而生產技術也沒有根本改變──實際上,土地的分散使得機械化和技術改進都更加困難。這兩項制約條件使得家庭承包責任制,不可能成為農業和農村現代化的有效途徑。中國農村沒有像人民公社時期那樣陷入新的停滯狀態,主要不是因為承包了土地,而是因為工業的發展。在一些條件好的農村,鄉鎮企業的發展直接把農村變成了城鎮,工業成為主要收入來源,農業成為副業;鄉鎮企業不發達地區的農村,則為沿海和城鎮工廠提供了大量農民工。這就解決了農村因為地少人多而產生的勞動力過剩問題,也增加了農民家庭的收入;而工業的發展也使政府有能力增加對農民的經濟技術輔助。


近些年來,中國又開始了1949年以來土地分與合的第四次轉化。1978年以後被分了的土地,又正在逐漸走向集中。只是正在進行著的土地集中,與1949年前的私有化集中不同,因為土地買賣仍然受到禁止。而新一輪的土地集中與人民公社時代的集體化也很不一樣,因為當年的集體化是把人和土地都集中起來,而當下的集體化卻只集中土地,並不集中人。這種新型土地集中的三個條件是:相當一部分農村人口已經進入城市,不再以農為生;政府正大力推動的城鎮化將吸收消化更多的農村人口,並促使更多農村勞動力轉向非農業領域;政府雖然不允許土地買賣,但卻允許土地使用權的流轉,因為越來越多的人已經認識到小規模分散經營對於農業發展的制約。由於新一輪土地集中之後,土地的所有權仍然屬於集體,而土地的絕對支配權實際上依然由政府掌握,因此在不久的或很遠的將來隨著政策的變化,再發生土地分與合的第五次轉化就並非完全沒有可能。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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