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2015-03-23   |   羅致光

低收入在職家庭津貼的成立始末

羅致光教授(香港大學社會工作及社會行政學系副教授)

 

由社會保障制度的綜合援助說起

就低收入家庭的援助政策討論,在香港公共政策的歷史上十分少。自1971年「公共援助」(簡稱「公援」),即現稱「綜合社會保障援助」(簡稱「綜援」)制度成立開始,已出現了「低收入家庭」的類別。在政策上,若家庭收入未足以為家庭提供基本的需要,便可申領綜援。簡單來說,若某一個四人家庭,根據綜援制度所定基本生活水平計算,需要每月$10,000,但家庭總收入只有$7,000,這個家庭便可以申領綜援 (註1)。在公援成立的初期,如上述例子,這個家庭所獲公援便是需要與收入的差別,即每月$3,000。

 

由於在公援或是今天綜援的個案中,低收入家庭的個案只佔少部分,公眾的認知十分低,坊間更一直有一個很普遍的誤解,以為領取綜援便不能工作。今天當我們看上述公援金頟的計算,便佷容易想像到一個制度設計問題:缺乏工作或增加收入的動機。上述個案,如果收入是$3,000,公援金額便是 $7,000,若收入是$9,000,公援金額便是$1,000,所以不論工作收入是$3,000、$7,000或是$9,000,加上公援的金額,總「收入」都是$10,000;即做多做少,總收入都是一樣,便自然缺乏工作動機了。

 

就著上述公援/綜援的問題,直至1990年代才受到關注,逐步引入了一個稱之為豁免入息的安排,現時的計算安排是:收入的最初$800可以100%豁免計算,以後的$3,400,可以50%豁免計算。換言之,每個家庭可以保留額外的收入最多為$2,500 ($800 + $3400 x 0.5)。如上述的例子,若需要是$10,000,收入為$7,000,收入的$2,500可保留,要扣除的收入便是$4,500,即綜緩金額為$5,500($10,000 - $4,500),而這個家庭的總「收入」便是 $12,500 ($7,000 + $5,500)。

 

當然,以上述的豁免入息安排,工作動機還有不足,以法定最低工資每小時$30計算,只要每月工作140小時,收入已達$4,200。再賺多些,全數都會被扣除。換言之,有關豁免入息安排,並不鼓勵受助人作全職工作。

 

簡單看來,上述豁免入息的安排,只要增加可豁免金額,便可以增加工作鼓勵,但卻產生了一個有領取綜援和沒有領取綜援兩者之間的公平問題。所以上述的例子中,這個家庭的工作收入只是$7,000,但加上綜援後,總收入是$12,500。一個相類似需要的四人家庭,若收入是$11,000,由於收入超過需要水平($10,000),所以不符合領取綜援資格,但它的總收入還低於那個月入只有$7,000的家庭。假若我們再增加豁免金額,不公平的現象便更明顯。

 

此外,在社會上由於領取綜援有一個負面社會標籤,不少低收入家庭不願申請,再加上基本上不了解綜援制度,甚至對上述領取綜援便不能工作的普遍誤會,很多符合資格的低收入家庭都沒有申領綜援。這是設立低收入在職家庭津貼的考慮之一。

 

由法定最低工資說起

自從國際勞工組織於1970頒布制定最低工資公約,香港的勞工組織便持續地爭取在香港成立法定最低工資制度。

 

在討論法定最低工資的同時,負入息稅或低收入補貼的理念亦經常會被提出,即若入息不到某一個水平,政府予以補貼。不過,在未有法定最低工資的情況下,負入息稅便會成為工資補貼,獲益者可能是僱主,而非僱員,最終變成僱主的補貼。

       

經歷40載的社會討論,法定最低工資最終於2010年11月立法會通過,及於2011年的5月開始實施。社會上便開始了低收入家庭補貼的討論。背後的理由,便是法定最低工資雖然保障了勞工有基本的收入,但並不保障家庭有基本的收入。舉例來說,若一個四人家庭,只有一人工作,而收入亦只有法定最低工資,每月工作200小時,每月便只有$6,000,要養活一家四口便十分困難。

 

扶貧委員會與官方貧窮線

成立低收入在職家庭津貼的關鍵,便是扶貧委員會的成立及其所訂立的官方貧窮線。

 

特區政府與2012年底重新成立扶貧委員會 (註2),其中一個重要的決定便是訂立官方貧窮線,以協助分析貧窮的現象,制定扶貧政策,及檢視扶貧政策的成效。扶貧委員會於2013年9月,正式公布2012年的貧窮線,及就貧窮人口作出分析。

 

以2012年的數據,在計及恆常現金的政策介入後,貧窮線下有300,300個非綜援住戶,當中近半數 (48%,即143, 500戶,共493, 200人) 屬於在職住戶,其餘主要為非從事經濟活動住戶 (註3)。這個分析的引申意義便是:要扶貧便要協助這些低收入在職家庭及處理長者退休保障不足的問題。

       

行政長官便在2014年1月的施政報告中,建議推出「低收入在職家庭津貼」。歷經扶貧委員會及立法會的討論,立法會的財務委員會於2015年1月16日通過了與「低收入在職家庭津貼」有關的財務申請(註4)。政府估計需要15至18個月的時間,完成設立的工作,預期在2016年中可以正式推行。

 

總結

雖然在現有的綜援制度中,已有協助低收入家庭的安排,但由於制度的複雜程度,社會人士缺乏認識及存有誤解,加上綜援制度的負面標籤,及制度上缺乏鼓勵就業,低收入家庭的保障可算是嚴重不足。雖然法定最低工資,保障了勞工的基本收入,卻不足以養活一家。重新成立扶貧委員會,制定官方貧窮線,便促成了低收入在職家庭津貼的成立。

 


註:

  1. 當然還須符合綜援制度的資產審查,細節可見社會福利署網頁。
  2. 特區政府於2005年首次成立扶貧委員會,但委員會在2007年中結束了其工作。
  3. 大部分是只有長者的一人或二人住戶。
  4. 有關建議細節可參考政府於2014年7月11日提交立法會財務委員會的討論文件

學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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