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2015-04-13   |   黃煥忠教授

對香港新農業政策的回應

黃煥忠教授(香港浸會大學嘉漢林業珠三角環境應用研究中心主任及生物系教授)

 

昔日的香港曾是一個以漁農業為主要經濟體系的小漁村,可惜面對急速城市化發展,傳統農業已日漸式微。本港農地於70年代末至80年代初開始急劇減少,主因是由於經濟及人口快速增長,市區發展步伐加快、土地需求增加、新市鎮落成、內地開放改革令平價蔬菜大量湧入等因素,使本港農業逐漸萎縮。時至今日,本港的農地總面積已由上世紀五、六十年代的13,000公頃減至4,523公頃,有生產力的農地只有732公頃,當中更有高達八成四為荒置農地或已淪為露天貨櫃場,嚴重破壞郊區的環境及土壤。

 

香港之所以會走入農業困局,歸於三大成因。第一,政府並未立法規管農地用途,令農地可以被輕易改變土地用途,衍生農地淪為露天貨櫃場的問題。第二,本港農地面積少而分散,農地之間缺乏連繫,難以發展為有系統的農業社區,同時更難以吸引投資者投放資金或讓年輕一輩投身農業。第三,政府缺乏長遠的農業政策去善用農地資源。因此,農民在欠缺政府的基建與政策的支援下,紛紛放棄農地。時至今天,市民認為地產發展、政府政策不足、行業人力資源缺乏和內地平價進口蔬菜的競爭成為窒礙本地農業發展的主要原因。

 

農業對經濟、環境及整體社會發展等方面均存在不可忽視的潛力及重要性,慶幸政府於去年底終於主動正視長久受忽略的本地農業,發表了《新農業政策:本港農業的可持續發展》公眾諮詢文件,積極探討未來香港農業的現代化和可持續發展之新路向。諮詢文件建議循四個方向推行新政策:探討設立農業園的可行性、考慮成立「農業持續發展基金」、加強支援農民進行產品市場推廣和建立品牌、推動與農業相關的輔助活動。就諮詢文件內的建議的四個主要措施,香港有機資源中心有以下回應:

 

1.認同農業的多元價值

中心贊同政府對農業多元功能如糧食供應、環境保育、教育下一代、優閒旅遊等的肯定,認為農業的價值不應該單純以其直接的經濟效益衡量。民意調查亦發現市民普遍認同農業 (除糧食生產外) 的其他益處,其中以「保障食品安全」、「教育下一代」、「生態保育」及「減少糧食價格波動」最為顯著。因此,政府應該在制訂政策的時候,儘量彰顯農業不同面向的價值,教育市民大眾,共同推動可持續發展的農業。

 

2.制定長遠蔬菜自給率目標

諮詢文件並沒有為香港訂定一個長遠的生產目標,未能顯示政府對復興農業的決心,亦未能給業界一個清晰的方向。在氣候變化及全球糧食危機的陰霾下,作為農業大國的中國亦重新審視糧食與農業政策,一個健康發展的城市必須為糧食安全 (food security) 有所準備,我們認為政府必須訂立一個長遠且可達到的蔬菜自給率目標。

 

我們可以以新加坡作為參考,參考新加坡的經驗,若制定5-15%蔬菜自給率,估算將需要1,001公頃農地,而以現時3,843公頃荒置農地為依據相信目標可行,配合其他政策方案的配套,有望可復耕農地並逐漸提高蔬菜產量。

 

3.確立土地擁有權,平衡發展,達至城鄉共融

農耕繫於土地資源,而確立土地擁有權則可讓農民安心投資,鼓勵本地農業發展。諮詢文件中提及利用公帑收地的措施不能作為長遠解決農地問題的手段。政府可以嘗試與擁有土地業權的發展商及團體磋商,透過提高部分土地的發展密度作為補償,以換取其餘土地的擁有權,並由政府管理;以「交換」的手法,將樓宇發展集中,從而騰出土地資源穩定地用作農業發展。

 

在土地利用的問題上,政府應該保留足夠的農用土地,透過規範及整合散落於偏遠而具較高生態價值的土地,維持本地農業的穩定發展;同時於近郊地帶及棕土設立發展區,回應社會及市民對房屋的需求。透過明確的規劃及監察,避免土地資源錯配、「先破壞,後發展」等問題,達至城鄉共融。

 

4.清晰城規,確保農地農用

農地供應是影響農業發展的主要因素,政府應積極確保農地農用,建議政府應制訂有效的土地政策,包括防止農地被改變用途以及擁有權或租借期限相關的條例。政府應積極改革現時的城市規劃條例,辨識現存優良及具較高生態價值的農地,明確劃分農業發展區,並主動限制該區的城市發展。例如透過限制興建道路基建等行政措施,降低土地擁有者對改變該區土地用途或高價出售農地作建物發展的可能性,間接限制土地用途、鼓勵地主出租農地、確保農地農用。

 

5.農業園的示範作用

建立農業園是本港新農業發展試驗性的第一步,同時亦代表政府願意著手處理農業問題的正面取態。誠如不少農友及關注農業發展的朋友所說,現時政府提議的「農業園」佔地小,對農友的直接效益亦十分有限。不過其設立的目標不在於一步到位令香港農業復甦,而是作為摸索未來農業發展可能性的一個實驗。因此,我們的著眼點不應落於「收地」的措施上。

 

中心認為建立農業園,集中管理農地,形成農業園區效應,有助研究及發展新型農業生產模式。現階段政府應該詳細規劃農業園的運作細節及基礎建設,針對性地解決現實農民於生產上面對的各種問題,讓農業園成為一個真正具參考價值的園區,然後推而廣之,讓廣大農戶受惠。

 

6.確立有機耕種的重要性,推動高增值農業

香港寸金尺土,本地農業應往高科技及高增值農業的方向發展。有機耕種更是其中一個最適切可行的方向。截至2012年,全港有機農場共有451個。有機耕種不但對於生態環境有正面的影響,還可以為農作物提高價格,提升農地價值。在大量內地平價蔬菜的競爭下,本港的農業生產更加應該以優質、健康及安全作為賣點。有機蔬菜的高競爭力及產值,不但能鼓勵土地業權人繼續利用農地進行生產,同時吸引更多人投身農業,減少農業勞動人口的流失。

 

7.農業「第三產業化」

以往傳統農業都被歸類為第一產業 (Primary production)。但隨著時代發展,農業也可以演變成為第三產業 (Tertiary production),即是轉型以觀光、休閒、教育和環保作為主要的發展方向。休閒農業不但能提高農夫收入、改善鄉村環境,更能吸引都市人對鄉郊農地的關注。

 

台灣政府早於1983年便制定了一套發展觀光農業的計劃,撥款給合資格的農場,發展以觀光為主導的農業。台灣政府於90年代除了從經費方面支援休閒農業外,更於技術及宣傳方面提供協助,並鼓勵農業結合生產、生活和生態,達致可持續發展。

 

不過,香港現行的不同行業牌照頒發制度也不利於悠閒觀光農業的發展,例如現今政策並不允許農場建成一個提供飲食和住宿條件的悠閒農場。香港政府可以借鏡台灣,配合相關政策的支持,鼓勵並資助休閒農業發展,將本港部分農業打造成第三產業。同時修訂法例,加強規管休閒農場的運作,清晰界定休閒農場內土地用作農耕的比例,避免不法商人騎劫農場之名,大量發展休閒旅遊設施,只有休閒牟利之實,未能為本港農業帶來貢獻。

 

8.農業專業化及人才培訓

本港一直欠缺農業專科,而普遍農戶亦沒有經過專門的訓練,大多缺乏基礎科學知識,導致農作技術參差,未能有效發揮土地的產能。因此中心建議政府利用「農業持續發展基金」,與高等學府合作開設農業專科,提供專業的農科培訓,令行業走向專業化;同時吸引有志投身農業的年輕人,解決現時本港農業青黃不接的問題。

 

除了漁農自然護理署一直為農友提供的農耕實務的技術支援外,中心亦建議政府可與大專院校合作,投放資源於農業科學的研究上,包括土壤、肥料、育種等高新技術上,從而為操作農務的前線人員提供指引,長遠提高產量,裨益農業發展。

 

9.現存小農戶的支援

香港現時的農業景觀大多為小農村,主要由小農戶支持,而且從事農業的人口普遍年紀較高、教育程度較差。在農業改革的過渡期中,政府應該確保這些小農戶能夠受惠於新政策,令農民可以安心繼續耕作,減少棄耕的機會,間接保育農地。

 

中心認為確保本地蔬菜的銷售渠道最為重要。有見現時的農墟相當受歡迎,乃本地小農戶出售農獲、建立顧客網絡的重要渠道。中心建議政府可在不同地區增設農墟,提高市民購買本地出產的意欲和便利性。另外,針對有機農友,政府亦可以組織新型的合作社或鼓勵共同購買,解決現時有機蔬菜產量低、生產區域零散等問題,保障有機農友有一個合理且穩定的回報,鼓勵轉型發展。

 

10.公眾教育及實踐

本地農業的長遠發展需要更多市民的理解及支持。政府應該回應諮詢文件內討論的農業多元價值,鼓勵市民大眾親身參與都市農耕活動。透過活化社區農圃、開發天台種植等方向,教育城市人農耕的價值,長遠令更多市民支持本地農業發展。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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