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2018-09-24   |   陳偉信

體制外的影響力︰由學界到商界,還有第一夫人

 國際關係   美國   學術研究   政治學   政策   軍工企業   認受性   商界   第一夫人   

陳偉信 (香港中文大學全球研究學士課程講師)

超強颱風「山竹」上星期吹襲本港,雖造成不少破壞,但其反響卻不如周一(9月17日)停學不停工的安排。網上有不少分析批評,特區政府首要考慮目標是如何免卻政府在經濟損失的法律責任,這個不停工的決定,本質上是向商界傾斜。而有論者提出核心的原因,是商界在體制內外均有龐大的影響力。筆者的研究多不涉本地政治,因此不便向讀者分析本地的政商關係。但不同組織及個體如何運用自身於體制外的影響力,從來都是一門政治學的學問,也涉及國家的外交政策,值得跟學生分享一二。

 

學界智庫︰認受性光環的提供者

 

筆者身為一個研究者,自然希望由學界說起。事實上,近月在學術圈有兩個聯署:一是眾多美國國際關係權威聯署要求美國總統特朗普(Donald Trump)不要再破壞美國在二戰後建立的國際關係秩序;二是一眾清華大學舊生要求校方重新考慮著名政治學者胡鞍鋼的教席,原因是他錯誤判斷國際形勢及中美兩國的實力,引起中國被國際社會圍堵。筆者的履歷並沒資格參與上述聯署,但這兩份聯署卻表明學界在體制外推動政策的兩個方式︰一是透過學術研究,將研究成果直接注入政策;二是透過公共平台,以自身的研究專業喚醒公民社會關注政府政策,更甚是成立公共智庫推動政策研究。

 

筆者問過身旁不少攻讀政治學的朋友,無疑他們總寄望第一條路會成為日後香港政治及政治研究的主流,讓香港可以仿效歐美,建立「學界–政界」的旋轉門,將研究成果導入政策;即使第一條路不通,也希望政府可多加重視第二條路,提升公共管理質素。然而,學者Cristina Flesher Fominaya在EuroScientist雜誌指出,不論研究者提出的政策原意如何有科學根據及政策理性,它最終也會面對體制內既得利益者的挑戰︰政黨會考慮政策對它們選區的影響,公務員會考慮資源運用是否恰當等,最終的結果往往是原意見經歷多層利益後變得不倫不類,政策倡議所期望的公共利益胎死腹中。事實上,對不少當權者而言,所謂的體制外意見的最終目的並非真的要求其政策理性,而是希望借助學者的「政治中性」及「專業光環」提高政府的認受性,從而獲得中間選民及政治冷感者的支持 – 而這一點正是不少南歐國家近年的政治生態。

 

商界︰利益倡議及政商旋轉門

 

政策制定從來都是政治最重要的一環,有著不同利益團體參與也是正常不過的事,例如在西方的民主社會商界的影響力從來不容忽視—當中的表表者自然是前美國總統艾森豪威爾(Dwight Eisenhower)提出的軍事工業複合體(Military-Industrial Complex)。2003年,英國反武器貿易計劃(Campaign Against Arms Trade)就曾發表一份研究報告,點明軍工企業如何影響國防政策︰第一,透過旋轉門制度將退休高官引入軍事企業內,借助其舊有人脈及對制度的熟練提供軍工企業的影響力;第二,提名企業內員工參與政府內的核心委員會,直接參與武器展策劃、軍售談判及財務安排;第三,借調不同的員工到國防部工作,讓有潛力的員工早一步了解政府在軍工採購及國防政策的流程;最後,是個人的影響力,即個別企業高層與政府高層的私人網絡。

 

除軍工企業的直接參與外,不少企業近年均以成立智庫的方式,拓展它們在政策制定的影響力。舉例來說,美國不少與軍工企業有關的智庫如Lexington Institute或說客組織國防工業協會(National Defence Industrial Association),會發表針對俄羅斯或是中國的軍事威脅研究,而其中一個結論往往是增加美國的國防開支。筆者並非指這些研究並不科學 – 反之它們往往能將國家安全數據化及化成一些可量度的指標,也難以得知最終這些軍工企業是否因為研究報告得到額外利益,但軍工企業的報告被國防部採用甚至成為政策的依據,當中是否出現利益衝突或私相授受,卻正是民主社會要思考的問題。

 

第一夫人︰左右大局的枕邊人?

 

最後的,也許是最有趣的,自然是領導者枕邊人及家人的影響力。由於這涉及到個人魅力,因此第一夫人的影響力各有不同,如美國第36任第一夫人 “Lady Bird” Johnson就聘請屬於第一夫人的新聞官及參謀長(chief of staff)負責對外發佈訊息工作,協助丈夫詹森(Lyndon Baines Johnson) 宣傳《民權法案》(Civil Rights Act);另一知名的美國第一夫人積琪蓮(Jacqueline Kennedy)不但是甘迺迪總統的精神支柱,更是他的私人外交官,「協助」甘迺迪在冷戰時期歐洲外交桌上緊張氣氛。至於特朗普入主白宮後,「第一家庭」似乎在不同的崗位上扮演不同的角色,如第一夫人Melania及第一女兒Ivanka負責軟化特朗普的立場,以及為日後的政策轉變作準備;其長子小特朗普(Donald Trump Jr.)即在社交媒體上不斷強化特朗普的強硬立場,如提出這些被指因為特朗普移民政策而分開的家庭是左翼團體安排的戲子,新近獲特朗普提名的最高法院法官候選人卡瓦諾(Brett Kavanaugh)被指涉及性侵是民主黨的陰謀等。這是否特朗普家族預先安排的一齣政治戲外交難以得知,但卻正正反映第一家庭在政治上可扮演的角色,往往比普羅大眾可想像的宮廷攻略,來得複雜而有趣。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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