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2019-06-24   |   

政治難民或是逃犯、單純內政或是外交?

 德國   政治難民   逃犯   歐洲   外交   歐洲拘捕令   庇護   

陳偉信 (香港中文大學全球研究學士課程講師)


兩名香港人獲得德國聯邦移民及難民署批出難民保護,以及《逃犯條例》修訂,將香港再一次放到國際社會的眼簾。事情的前因後果,同學們可從不同的渠道知悉,不贅。但以國際關係研究為專業,我卻希望分享以下兩個不同的經驗,供學生思考。

 

移交逃犯的經︰共同原與泛歐法制

 

政府在提出《逃犯條例》修訂時,指出新的修訂一方面符合聯合國的樣本協議(model treaty),另一方面也有歐洲及英國等成熟民主國家及地區的先例可援。提到歐洲經驗,筆者自然想到的是2004年起設立的「歐洲拘捕令」制度(European Arrest Warrant)。歐洲拘捕令制度,指的是一個歐盟成員國向全體歐盟成員國發出的協助引渡要求︰一旦該名罪犯被其他歐盟成員國拘捕,該拘捕國須於60日內決定是否執行引渡要求,並於10日內完成整個程序。

 

有別於今天特區政府提出的「雙重罪行原則」,部份「歐洲罪行」如製造偽鈔、恐怖主義襲擊、金融欺詐行為等,只須確認該罪行在發出國可判處3年或以上的刑期,其他歐盟成員國便要予以協助。但這些看來嚴格的制度,背後卻有著更嚴格的人權保障及互信,例如各成員國須要遵守歐盟訂下的相關引渡指引(directive),如保障引渡者獲取相關資訊的權利 (right to information) 或是獲律師代表的權利 (right to have a lawyer),這些都是歐盟所定下的法規,而非一紙政策聲明。就人權保障而言,在《里斯本條約》生效後,《歐盟基本人權憲章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)成為歐盟原生法律 (primary law),即所有歐盟成員國除預先要求就部份條文豁免外,任何的國內法律不得與此相違,否則有可能會面對懲處。因此,幾乎所有的歐盟國家都視歐盟成員國為「引渡安全國」,令歐洲拘捕令得以完全落實。

 

難民問題︰國際原則及國情處理

 

當然,不少曾被歐洲拘捕令通緝的人如普伊格蒙德(Carles Puigdemon)及阿桑奇(Julian Assange),均指他們成為「歐洲逃犯」涉及政治迫害,前者是西班牙針對「加獨」公投的打壓,後者是西方社會對維基解密的報復。前者沒有申請政治庇護,歐洲拘捕令最後也取消;後者原得到厄瓜多爾政府的外交庇護(diplomatic asylum),但最近厄瓜多爾政府取消其資格,最終被英國政府拘捕。

 

事實上,歐洲國家一直對阿桑奇是否有合法的庇護資格成疑。畢竟在拉丁美洲國家,外交庇護是國際法下可接受的庇護申請方式,也有不少涉及拉丁美洲的國際法案例。但對於歐洲諸國而言,庇護申請必須在該國領土提出,大使館及領事館雖受《維也納外交關係公約》及《維也納領事關係公約》所保障,卻不屬該國的主權領土,因此由大使館或領事館批出庇護權,有違國際外交慣例。可見處理難民時,不同的區域均有不同的制度及觀點。

 

再以涉及港人的德國為例,不論申請者以德國《基本法》第16(a)條提出庇護資格申請 (entitlement to asylum),還是按照2008年《庇護法》(Asylum Act) 申請難民保護,都是由德國聯邦移民及難民署處理,而非外交部負責。德國聯邦移民及難民署如何審批,其難民定義卻是源於1951年《難民地位公約》,即因種族、宗教、國籍、屬某一社會團體或某種政治意見受到或將受迫害,因而居留在原屬地外,並且不再受或不願意接受原屬地保護。當然,具體操作上聯邦移民及難民署會約見申請者作詳細訪談,作為考慮是否批出申請的原因之一。

 

但相對於因種族及宗教問題受到迫害,政治難民往往涉及一國對另一國的政治判斷,以及兩地實際關係如何。例如德國將所有歐盟國家視為「安全國」,認為這些國家不會「製造」難民,因此會拒絕所有來自這些國家的申請。再以留台內地學生李家寶為例,即使台灣現時正審議《難民法》,但該法也排除了大陸及港澳人士,原因自然是涉及兩岸四地的敏感關係。

 

從直觀的想法,不論是逃犯或是難民,他們本來就是身處兩個不同情景︰一是他們原屬的國民身份及處境,另一個是他們在現居地╱抵達地的身份及處境,本質上已涉及多於一個政府及社會,自然不是單純的內政問題。而在「一國兩制」下,涉及變數包括特區與其他主權國家、特區與中央政府,及特區與另一個特區等「內交」及「涉外關係」,更應從長計議,事緩則通。

 


註:
本文部份內容曾於《信報》刊出。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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