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2017-12-13   |   張銳輝老師

修改《議事規則》是利是弊?

 議事規則   拉布   建制派   非建制派   立法會   議案   呈請機制   監察功能   流會   民意   地區直選   投票   

為什麼有人要修改「議事規則」? 為什麼有人要阻止修改?

 

(A)    修改的內容和爭議

12月6日的立法會會議,正式開始辯論由建制派提出的「議事規則」議案,即時出現了兩派議員針鋒相對的情況。一方面建制派認為修改議事規劃目的在於打擊「拉布」,讓立法會的運作「重回正軌」;但另一方面非建制派卻認為修訂的內容將大大削弱立法會監察政府的能力,也傷害立法會的代表性。究竟「議事規則」是什麼?爭議點是什麼?為何引來不同政治立場者劍拔弩張?

 

(一)    「議事規則」是什麼?
根據立法會的官方資料,《香港特別行政區立法會議事規則》(簡稱《議事規則》)是一套成文規則,旨在規管立法機關如何處理日常事務和訂明立法會議員應有的操守及行為準則(註1)。簡單來說,就是立法會運作及開會的規則。

 

(二)     建議怎樣修改?
現時建議修改的議事規則內容繁多,有些也頗為技術性,現就取其中較具爭議性,也可能影響立法會功能的項目列舉於下:

 

1.    建議負責審議法案修正案的立法會全體委員會階段的法定人數,由現時全體議員一半(即35人)降至20人。
2.    現時只要有20名議員同時站立提交呈請書,立法會便必須成立1個全新的專責委員會跟進;建議將提交呈請書的門檻提高至全體議員一半(即35人)。
3.    現時中止及休會待續議案通過後,立法會最快只能在下一個星期三復會;建議立法會主席可在任何時間或日子要求復會。
4.    立法會表決任何議案前一般須響鐘5分鐘,以便議員趕返會議廳投票;議員可提出動議將5分鐘鐘聲縮短至1分鐘,以加快表決速度,但須辯論有關縮短鐘聲動議,現建議有關縮短鐘聲動議可毋須辯論,直接表決。
5.    現時議員可針對某項法案提出不限數目(有人認為是拉布式)的修訂,現建議立法會主席可不批准部分修訂,或將相類似的修訂合併處理。

 

(三)     有何爭議?
建制派認為上述修訂,能令現時非建制派議員藉著點算法定人數導致流會、提出大量修訂議案等等,作為「拉布」 手段的機會大大減低,從而令立法會更有效率地討論及監察政府政策,並且能適時批出公帑,有利香港經濟發展。不過,非建制派則認為不少修訂是削弱了立法會監察政府的能力,或是賦予立法會主席過大的權力,令立法會內佔多數議席者容易操控議會。雙方的論點表列如下:

 

修訂內容

建制派支持觀點

非建制派反對觀點

1. 建議負責審議法案修正案的立法會全體委員會階段 (註2) 的法定人數,由現時全體議員一半(即35人)降至20人。

減低有議員藉點算與會人數,而拖延會議甚至引發流會的機會。

《基本法》規定了立法會大會的法定人數為議席的一半,反映了參與會議人數需要有一定的數目,以保證議決的代表性。如果立法會全體委員會階段的法定人數,減至20人,將削弱決議的認受性,更有可能違反《基本法》。

2. 將提交呈請書的門檻,由20人提高至全體議員一半(即35人) 。

提高門檻,防止少數議員藉著大量呈請成立專責委員會,拖延議會進度。

過去透過呈請成立的專責委員會只得3個,而且討論的時間也不長 (註3)。反而呈請機制是立法會監察政府的手段,例如調查前廉政專員湯顯明、調查前特首梁振英收取UGL酬金等等,如果機制門檻高了,將令議員更難監察政府。

3. 建議在流會或中止會議後,毋須一定要等到下星期三,而是立法會主席可在任何時間或日子要求復會。

減少因流會或中止會議而拖延會議進度。

定期會議是為令議員能預先妥善安排事務出席大會,如會期過密,將令議員難以全部出席,尤其對資源缺乏的小政團議員不利。

4. 建議有關縮短5分鐘表決鐘聲動議可毋須辯論,直接表決。

避免有議員透過辯論有關縮短鐘聲動議拉布,反而浪費更多時間。

縮短表決鐘聲影響議員參與投票的機會,須藉辯論向公眾交代原因及有機會表達不同的意見。

5. 建議立法會主席可不批准針對議案的部分修訂,或將相似的修訂合併處理。

避免有議員藉提出大量議案修訂,作為拉布手段。

賦予立法會主席過大權力,易令議會中的多數派操控議案討論過程,在缺乏社會足夠關注下快速通過。


因此,要更深入了解修改議事規則爭議的背後原因,我們必須了解現時立法會議席的組成及民意的取向,其實內容不難明白。既然建制派表示,啟動修改議事規則的目的,主要是為了「市民福祉」,阻撓有議員繼續拉布。但是另一方面,我們又看到進行拉布的議員,都是地區直選產生的議員,如果他們的拉布行為不受歡迎,難道他們不怕受到選民唾棄,下次直選時無法連任嗎?


(B)    更根本的問題:立法會內的多數,就是民意的主流嗎?

(一) 建制派在立法會內的絕對優勢從何而來?

政府和親建制人士從來避談的民意數字:2016年立法會選舉中,支持建制派和非建制派的市民各佔多少呢?從每位合資格選民都有平等一票的地區直選得票結果可見,建制派(已包括一些「中間派」人士,如方國珊、王維基等等)得票率是45%,非建制派(包括傳統泛民政黨及激進/本土/港獨人士等)得票率為55%。即使從地區直選所得議席可見,非建制所得議席比建制派更多出3席(19:16)。建制派在議會中的優勢,主要是來自以工商專業人士為主,選民數字只得20多萬但卻能選出30個議席的傳統功能組別,取得遠多於非建制派的22席,而非建制派只得8席。由此可見,建制派在立法會中的議席絕對優勢,其實與民意數據有一定的距離,簡單來說是:建制45%的民意,取得了57%的議席;相反非建制55%的民意,只能在議會中擁有43%的議席。

 

尤有甚者,非建制派的游蕙禎、梁頌恆、梁國雄、姚松炎、劉小麗及羅冠聰先後被取消議員資格,導致現時立法會中的非建制派議員更跌至24人,只佔議席的37.5%:55%的民意只得37.5%的議席,實在是民意的極大扭曲!詳見下表:

 

 

建制派

非建制派

所得總議席數目

40

30 (24*)

議席數目分類

地區直選

功能組別

超區

地區直選

功能組別

超區

16

22

2

19(14*)

8 (7*)

3

得票數字

(得票率)

地區直選

超區

地區直選

超區

983,808 (45%)

801,707 (42%)

1,184,603 (55%)

1,108,171 (58%)

 

*6名非建制派議員先後被取消議員資格,其中先被取消的兩個議席,將於2018年3月中補選,其餘4席尚未定補選日期。故目前的非建制派總議席數目是24席,其中地區直選議席有14席,功能組別議席有7席。

 

或許有人認為被取消資格的議員咎由自取,但政府也不應因而「懲罰選民」,令選民在失去了議會中代議士的時候,去通過和決定一些極具爭議的事件。

 

現時在立法會內建制派議員共40人,而非建制派議員只剩24人的情況下,建制派佔了絕對的優勢,即是「投票就贏硬」! 但在立法會中能輕易通過的議案,是否就等同民意主流所向呢?從上述的民意數據分析可見並非如此,因而導致了非建制派的議員能夠合理化他們在議會中阻撓或拖延議決一些議案的行為,因為惟有拉布拖延,才有機會引發社會人士更大的關注,對問題了解得更深入,從而令具爭議的議案有機會得到調整及至有迴旋的空間。其中例子是《2014版權(修訂)條例草案》,雖然政府及建制派均支持及希望通過,但社會部份人士擔心草案對言論自由、資訊自由、創作自由等的侵害,更戲稱草案為「網絡23條」。最後,在部份議員於通過草案的過程中拉布拖延下,草案未能在上一屆立法會會期中完成所有立法程序,最終政府主動撤回草案。

 

(二) 強推議事規則修訂,將進一步撕裂社會

當然,消極地拉布拖延立法會的工作,是各黨派、政府及市民的多輸局面。然而,建制派若希望只透過修改議事規則,令會議過程變得更易於操控、更有效率,卻以立法會的監察權力和認受性去交換時,未免是一個飲鴆止渴的方法:此舉只會矮化立法會,令立法會淪為協助政府通過政策與撥款的橡皮圖章。真正為社會修補撕裂,坐擁議會必勝權的建制派,必須尊重非建制派議員背後的55%民意,政府亦不應為求政策順利通過,而助長立法會自我矮化。

 

可惜,這些烏托邦式的期望,在今天期望步向三權合作,而非權力相互監察的香港,或只能是鏡花水月吧。

 


參考資料:
東網:《修改議事規則其實搞緊乜?一文睇晒剪布10招》(2017-12-10)
明報:蔡子強、陳雋文《立法會選舉結果初步評析》(2016-9-6)
2016年立法會選舉官方網站

 


註:
1. 香港每條法例都要經過立法會三讀通過,過程中如果立法會大會通過條例草案予以二讀,便會進入「全體委員會階段」,即所有立法會議員組成的全體委員會,對法案進行審議和表決。如果完成後,便會進行三讀。
2. 資料來源:立法會秘書處教育服務組「立法會小百科第14號」 (2016年10月)
3. 資料來源:郭榮鏗《修改議事規則意欲何為》香港信報2017年10月26日
 


張銳輝老師
張銳輝老師
保良局李城璧中學


只想簡簡單單地專心教通識,奈何政客和政府,沒一刻肯讓我們有一個安穩的教學環境。

現職保良局李城璧中學通識教育科主任,亦為香港教育專業人員協會副會長。

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