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2019-03-25   |   陳偉信 (香港中文大學全球研究學士課程講師)

在大灣區行「歐盟律政模式」可行嗎?

 大灣區   歐盟   律政   歐陸法系    普通法系   

自早前公布《粵港澳大灣區發展規劃網要》,以及兩會期間國務院總理李克強再次將大灣區納入《政府工作報告》後,大灣區規劃及發展成為內地及香港社會的重點政策議題。對於不少本地意見指大灣區的一大挑戰,在於如何理順內地城市、香港及澳門不同的法律制度。有新加坡及內地學者提出,大灣區未來法律可參考歐盟模式,因為在歐盟內雖有屬於歐陸法制的德國,也有屬於普通法制的英國,因此歐盟模式應可成為未來大灣區法制整合的參考,甚至可以成為中國境內的歐盟。

 

對於研究歐盟政治的筆者而言,有學者提出將歐盟經驗引入到國家經濟層面,自然感到十分欣慰。然而,歐盟法制整合經驗並不是單純的「一個歐洲共同市場,28個國家法律制度」,更是涉及到歐盟律政系統,即立法系統及司法系統的科層架構及經驗。單是討論歐洲共同市場法律就已經是一門相當複雜的學問,因此筆者嘗試從律政系統談起,討論歐盟內不同的法律概念。

 

歐盟法律的來源及層級

 

要討論法律系統,除了簡單二分 – 即所謂的歐陸法系及普通法系以外,也涉及到法律來源(source of law)。歐盟的法律來源主要有三︰原生法律(primary law)是涉及到歐盟建立基礎的兩條國際條約 (《歐盟條約》(Treaty on the European Union) 及《歐盟運作條約》(Treaty on the Functioning of the European Union))、對上述兩條條約的修訂條約、與加盟成員國簽訂的入盟條約,以及上述條約的延伸議定(protocol);次級法律(secondary law)則涉及歐盟不同機構所訂立的法規,以及歐盟與第三方國家簽訂的國際條約;其他法律來源指包括歐洲法院案例、國際習慣法的基本原則、歐洲人權公約等。這些法律來源有層級之分,例如次級法律不能違反原生法律的法意,其他法律來源的權威程度相較原生及次級法律而言,屬較低一個層次等。

 

就大灣區的管理而言,國家憲法作為國內不同省市及「一國兩制」的法律基礎,因此原生法律的問題不難解決。但實際管理大灣區的法律體系及日常運作,往往是由次級法律所決定,而這就是大灣區實施歐盟模式要解決的關鍵問題。

 

簡而言之,歐盟的次級法律也有四種不同的層面︰第一種是歐盟成員國通用的法規(regulation),多以歐盟立法系統 – 普選的歐洲議會(European Parliament)及由國家代表組成的歐盟理事會(The Council of the European Union),透過「共同決策方式」(co-decision)通過,並直接成為歐盟成員國的法律;第二種是指引(directive),它們具一般普遍性,但由成員國決定執行方式及細節,以國家既定的立法方式,將來自歐盟的法律內化為成員國國家法律;第三種為決定(decision),是具針對性的歐盟法律行為,多由歐盟理事會或歐洲執委會(European Commission)向個別成員國發出,常用於個別成員國政策及法律未能跟上歐盟要求時,以法律方式要求該國家遵從;最後是建議(recommendation),是一些來自歐盟機構的立法及政策行為建議,本身並沒有法律效力。

 

次級法律對應的立法司機關問題

 

不少研究歐盟法制的學者均強調,由歐洲立法系統所建立的龐大共同市場法規,正正是歐洲共同市場的基石,也是歐盟法律內最複雜的部份之一。其中一個值得未來大灣區管治的思考問題,是如何建立一個良好的「立法機制」及「司法機制」去處理次級法律的立法程序及司法糾紛。就司法糾紛而言,由於歐盟大部份的次級法律均具有「凌駕性」(supremacy)及「直接效力」(direct effect),因此成員國國民均可在國家法院提出相關訴訟,由國家法院使用歐盟法律解決他們在歐洲共同市場面對的法律問題; 事實上,這也是私人法人(private legal persons)要將訴訟引到歐洲法院的一個重要前提。而假如國家法院在判決時要解釋歐盟法律,相關法院有義務向歐洲法院尋求法律解釋。因此,即使面對不同的法制,國家法院對歐盟法律的詮釋其實有歐洲法院把關,而歐洲法院也是詮釋歐洲公民權利,處理歐洲公民在經濟權問題訴訟的最後一道防線。在未來的大灣區,有沒有這個最後的法院制度?有的話法院的組成是甚麼,以甚麼方式達成最終判決?這些都是要考慮的問題。

 

另一方面,有次級法律的存在,自然衍生立法及法律修訂問題,即意味着大灣區假如要真正落實歐盟模式,便要成立一個立法機關,它不一定如歐洲議會由普選產生,但至少也如歐盟理事會有不同的省市政府代表。那問題的核心就是立法的決策機制,是一省市一特別行政區一票,還是根據人口多寡加權票值?是簡單多數決,還是與歐盟一樣以雙多數決制(double majority)的方式表決?有沒有少數阻斷機制(blocking minority)及有建設棄權(constructive abstain)制度?這些都是值得思考及日後再討論的問題。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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