認識政府間國際組織

  • 認識政府間國際組織
  • 甚麼是政府間國際組織?
  • 政府間國際組織的性質、類型及主要組織簡介
  • 政府間國際組織的職能及重要性
  • 國際組織的重要性
  • 政府間國際組織的缺失與爭議性
  • 延伸閱讀及思考問題

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通識單元:全球化

學習範圍:政治全球化、經濟全球化、國際組織與合作

 

全球化令國與國,甚至全球不同區域拉近,由政治、經濟、環境保護、公共衞生,以至人權等範疇和議題,世界各地都互相影響,面對相關問題,沒有國家或地區能獨善其身,相互合作成為必需,而不同的國際組織亦因而出現,當中政府間國際組織是國際社會的重要組成部份。究竟這些政府間國際組織的源流為何?全球及各地又有甚麼政府間國際組織?它們的組成和體制包含甚麼特點?這些組織對全球政治、經濟、社會、人類福祉等方面又有何重要性呢?

甚麼是政府間國際組織?

隨著國與國之間的往來日益頻繁,各項資訊流通面比過往更廣闊,現代社會紛紛出現各類型組織機構,國際組織的概念不斷演變,數目亦不斷提升,跟人類社會的發展關係密切。

國際組織的定義

國際組織是指三個或以上國家,為實現某方面的共同目標,或解決國與國之間某方面的爭端,依據其締結的條約或其他正式法規而建立的常設性機構,合作性質可涉及政治、經濟、外交、文化、環境、衞生等不同範疇。

國際組織的分類

國際組織主要分為政府間和非政府間兩類。從法律角度看,政府間國際組織的成員必須是主權國政府,組織必須有公約、成員資格和代表權、法律地位、組織機構職能及程序規則、組織內部管理制度等作為基礎。

國際組織的發展背景

最早期的政府間國際組織大約出現在19世紀。在此時期前,縱使世界各地有零散的國與國,或區域間的貿易、軍事或文化交流合作,然而並未有普遍性和常設性的合作機構出現。直到19世紀,從1815年維也納會議到1914年第一次世界大戰爆發的一百年內,歐洲地區開始出現以會議形式來協商和處理歐洲各國相關事務的嘗試,在協商制度、多邊外交技巧、制定國際立法標準等方面累積不少經驗,為國際組織在20世紀後全面發展奠定基礎。

到20世紀,經歷第一次世界大戰後,國際聯盟於1920年成立。作為世界上第一個政治性和全球性的政府間國際組織,國際聯盟旨在減少軍備、調解國際土地糾紛等,設有秘書處、理事會、全體大會及國際法庭及其他機構。然而最終因缺乏執行決議的強制力,沒有武裝部隊等原因,既不能避免第二次世界大戰發生,更於二戰後瓦解。

二戰後,聯合國取代國際聯盟,為各國提供對話平台,主要機構由聯合國大會、安全理事會、經濟及社會理事會、秘書處、國際法院等組成,並下設不同附屬機構以實現多方面合作。自聯合國成立以後,各類地區政治或經濟組織亦紛紛成立。

政府間國際組織的性質、類型及主要組織簡介

自聯合國成立以來,國際外交關係的形式出現變化,從之前遇上紛爭普遍以戰爭或武力解決,聯合國讓多方談判、斡旋或調停等解決紛爭或衝突的形式成為可能。連帶大量國際組織亦在其他領域興起,成為人類社會整體發展的推動力,國際組織的作用在全球化的現代社會愈來愈突出,逐漸成為國際關係合作的主流,以下為全球主要政府間國際組織的分類和簡介︰

全球主要政府間國際組織的性質和例子

相關範疇 組織性質與功能 全球性的組織 區域性的組織
政治
  • 協調和處理成員國之間的政治、外交問題
  • 促進成員國之間的合作以達成多邊利益
  • 解決成員國或國際間爆發的災難、人道主義等問題
  • 聯合國
  • 歐洲聯盟
  • 東南亞國家聯盟
  • 上海合作組織
  • 美洲國家組織
  • 非洲聯盟
  • 阿拉伯國家聯盟
法律
  • 制定統一化的國際法律或規條予成員國遵循,並提供國際法律諮詢
  • 對跨境犯罪、紛爭等進行調查、起訴或審判
  • 國際刑事法院
  • 國際刑事警察組織
  • 國際移民組織
  • 亞非法律協商組織
  • 歐洲法院
軍事安全
  • 制定成員國之間有關軍事的合作和溝通機制
  • 推動裁軍和防止核武等大殺傷性武器擴散的國際合作
  • 建立軍事防衛同盟,維護國際或地區間的國家安全,在必要時出動武力以維和
  • 禁止化學武器組織
  • 國際原子能總署
  • 北大西洋公約組織
  • 歐洲安全與合作組織
經濟
  • 制定和監督成員經濟體之間各種匯率、貿易協議等制度,協調成員國之間的利益
  • 推動成員國的經濟、貿易合作,以達致共同發展的互利局面
  • 為成員國及相關區域的發展提供貸款及其他資金、技術等援助
  • 對違反組織協定的成員國作出合適懲處,如貿易或經濟制裁
  • 世界貿易組織
  • 世界銀行
  • 國際貨幣基金組織
  • 亞太經濟合作會議
  • 亞洲開發銀行
  • 亞洲基礎設施投資銀行
  • 石油輸出國組織
  • 北美自由貿易協定
  • 跨太平洋夥伴協定
勞工權益
  • 制定與勞工相關的國際公約
  • 規範勞資關係以及勞工權益相關問題
  • 促進成員國在勞工或工業化方面的合作與發展
  • 國際勞工組織
 
文化
  • 促進各類與人類文化和文明相關項目的合作,以推動人類的發展
  • 保育和推廣人類各類的文化遺產,及與人文相關的活動
  • 聯合國教育、科學及文化組織
  • 世界旅遊組織
  • 世界知識產權組織
  • 葡語國家共同體
  • 法語圈國際組織
公共衞生
  • 制定與公共衞生相關的國際公約,讓成員國能就疾病傳播等有統一處理機制
  • 協助有大規模疾病爆發的國家或地區處理和控制疾病蔓延等問題
  • 世界衞生組織
  • 世界動物衞生組織
  • 國際衞生術語標準制定組織
  • 世界衞生組織西太平洋區域委員會
環境及可持續發展
  • 為國際有關環境和可持續發展的問題提供解決方案,制定公約予參與國遵循
  • 協助成員國實施有利於環境保護的政策以及鼓勵可持續發展,促進有利環境保護的措施
  • 聯合國環境署
  • 政府間氣候變化專門委員會
  • 聯合國經濟和社會事務部可持續發展司
  • 歐洲環境署
  • 大西洋鮪類保育委員會

主要政府間國際組織簡介

國際組織名稱   成員(國)數目
聯合國 維護國際和平與安全;促進可持續發展;保護人權;維護國際法;提供人道主義援助 193
歐洲聯盟 實現社會經濟可持續發展;確保基本價值觀;加強國際合作;建立歐洲單一市場 28
東南亞國家聯盟 促進區內經濟、社會、文化及、技術、科學、教育等問題的合作與相互支援 10
上海合作組織 共同打擊恐怖主義和其它跨國犯罪;開展各類領域的合作 8
北大西洋公約組織 在集體防務和維持和平與安全方面共同努力,促進北大西洋地區的穩定和繁榮 28
世界貿易組織 建立一個完整和永久性的多邊貿易體制;保障國際間貿易自由 161
世界銀行 鼓勵不發達國家對資源的開發;鼓勵國際投資;促進國際貿易平衡發展 188
國際貨幣基金組織 促進國際金融合作,以維持匯率的安定,擴展國際貿易 188
國際勞工組織 通過勞工立法和開展技術合作,促進社會正義,維護世界和平 186
聯合國教育、科學及文化組織 通過各國教育、科學及文化之間合作,增進正義、法治、人權與基本自由之普遍尊重 195
世界衞生組織 使全世界人民獲得盡可能高水準的健康 194

政府間國際組織的架構和職能

政府間國際組織能夠在20世紀迅速發展並廣泛受各國接受和採納,與其組織制度、職權和重要性有莫大關係。聯合國是當中最具規模、成員國最多、關注議題範疇最廣泛的政府間國際組織,體制上甚至有世界政府的雛型。以下將會以聯合國為例子,解說一個國際組織的主要機關的架構及職權。

聯合國機構及相關組織 機構性質 職權 簡介
聯合國大會 審議與決策機構
  • 最高權力機關
  • 由全體成員國代表組成
  • 審議組織範圍內的任何事項並作出決議
  • 通過的外部決議一般沒有約束力
  • 主要審議、決策和代表性機關
  • 由聯合國全體會員組成
  • 唯一具普遍代表性的機關
  • 每年均召開年度會議
  • 每名成員國享一個投票權
聯合國安全理事會 執行機構
  • 聯合國內負有決策和行動職能的主要機關
  • 由部分成員國組成
  • 有權在職能範圍內作出對成員國有約束力的決議
  • 負有維持國際和平與安全的責任
  • 由5個常任理事國和10個非常任理事國組成
  • 理事會可在適當情況下實行制裁或授權使用武力
聯合國經濟及社會理事會
  • 就經濟、社會和環境問題進行協調、政策審查和建議
  • 對可持續發展問題進行反思、辨論和創新思考的平台
  • 由54個理事國組成
聯合國秘書處 行政管理機構
  • 在組織內為其他機構提供服務
  • 執行主要機構制定的政策和計劃方案的常設性機關
  • 秘書長是聯合國的最高行政首腦和對外代表,一般由大會選舉產生,在一定任期內履行基本文件規定的廣泛職能
  • 負責處理大會和其他主要機關委任的各項日常工作
  • 由秘書長和在世界各地為聯合國工作的國際工作人員組成
  • 秘書長是聯合國的首席行政長官,需要參加聯合國各機構的會議
國際法院 司法機構
  • 負責審理法律問題
  • 透過司法體制解決國際爭端
  • 職責是依照國際法解決各國遞交的法律爭端
  • 為聯合國機構和專門機構提交的法律問題提供諮詢意見
世界衞生組織 專業工作機構
  • 負責某一類專業領域、技術性事務等工作
  • 向主要機構提交報告、建議、草案或協助等
  • 聯合國系統內衞生問題的指導和協調機構
  • 負責對全球衞生事務提供領導,擬定衞生研究議程,制定規範和標準,向各國提供技術支援,以及監測和評估衞生趨勢
世界貿易組織 獨立合作組織
  • 就世界貿易範疇而設的國際組織
  • 獨立的國際組織,然而與聯合國及其他國際組織有密切的合作關係
  • 推動貿易開放
  • 協助各國政府協商貿易協定、解決貿易爭端的平台
  • 負責貿易規則的實施
  • 幫助各國政府解決各自面臨的貿易爭端

部分資料來源︰聯合國、世界貿易組織

國際組織的重要性

國際組織由發展初期至今,無論在組織制度、運作模式等已經愈趨完善,各種規模的政府間國際組織對各國政府和民眾有著不同程度的重要性︰

國際溝通的橋樑

一般國際組織會設有常規性會議,讓成員國定期討論相關議題,令合作制度化,為各成員國表達訴求和意見交流等提供最佳途徑。各參與國加入國際組織後,可透過協議較易達成共識。如聯合國會每年舉行一次聯合國大會,各成員國的元首或高級官員均可在大會總辯論中發表演說,表達該國對不同議題的意見或立場。

保障成員國的安全和利益

政治性國際組織的成立宗旨均為促進成員國之間或區域間的和平穩定,維護各國共同安全。以東南亞國家聯盟為例,軍事防務合作是各國全面合作的重要支柱,近期甚至有東盟陸軍總司令非正式會議正式化等討論,期望加強組織間訊息、合作機制,以確保組織之間的國家安全;另外如北大西洋公約組織,更明確表明是為著實現防衛協作而建立的國際組織,規定成員國一旦受到確實的攻擊,其他成員國將會作出即時參戰。

協助解決紛爭

當國與國之間發生衝突時,國際組織的存在,令解決方式除武力手段外,亦可以外交談判、調停等途徑進行,又或以國際法庭仲裁、經濟制裁等形式解決。例如20世紀90年代其間,前南斯拉夫爆發內戰,聯合國和北約的介入、調停,並透過經濟制裁和派遣維和部隊,保護當地人民的安全,最終在美國促成底下平息戰事。另外,在2009年,中國與美國就輸出輪胎引起的貿易爭端,亦有賴世界貿易組織具準司法性質之爭端解決機制予以解決,雙方最後採納世貿的仲裁報告,並決定不再採取任何行動,成功處理貿易紛爭。

提供人道主義援助

當有地區發生嚴重天災或人為災害,當地政府未能完全應對時,國際組織可提供人道主義援助,如向受影響的難民、兒童及病患者等提供即時的協助,以及處理災害後協助當地重建。以聯合國為例,其部分轄下機構會提供人道主義援助,包括聯合國開發計劃署、聯合國難民事務高級專員辦事處、聯合國兒童基金會和世界糧食計劃署、世界衞生組織等。

促進國際發展

各類型的國際組織能促進不同方面的國際間或區域間的合作。亞太經濟合作會議有助亞太區各地區之間投資、經貿等合作;聯合國教育、科學及文化組織於不同國家設立研究所或研究中心,以推動各國在教育、自然科學、社會與人文科學、文化、傳播與信息等方面的發展。

合作推動普世價值

人類不分領域、宗教、民族而普遍認可的共同價值,如人權、平等、自由等,可稱為普世價值,國際組織亦負起推動普世價值的工作。如聯合國《世界人權宣言》將人權列入國際法範疇,另外設有人權事務高級專員、人權理事會等機構,就人權事務向各國進行審查、監督、建議並提出報告和建議。另外,國際組織亦有推動打擊貧窮和貧富懸殊的計劃,如聯合國在2000年提出的千年發展目標,其中包括消滅極端貧窮和饑餓、實現普及初等教育、促進兩性平等並賦予婦女權力等。

共同處理全球性問題

各類型的國際組織能促進不同方面的國際間或區域間的合作。亞太經濟合作會議有助亞太區各地區之間投資、經貿等合作;聯合國教育、科學及文化組織於不同國家設立研究所或研究中心,以推動各國在教育、自然科學、社會與人文科學、文化、傳播與信息等方面的發展。

處理跨境問題

隨著運輸交通的迅速發展,人流與物流的往來與日俱增,跨境所帶來的問題自然會產生,例如疾病傳播與跨境犯罪等問題。個別主權國無法獨自處理時,國際組織就能發揮其作用。如2003年嚴重急性呼吸系統綜合症(沙士)爆發時,世界衞生組織就擔當協調角色,防止該病症擴散。疫情撲滅後,世衞為防止新的傳染病傳播,2005年制定《國際衞生條例》,要求成員國要監控傳染病傳播並要通報。

在協調處理跨境犯罪方面,國際刑警組織每年會舉行一次全體大會,各國代表商討重大策略部署和反罪惡行動,如加強各國邊境保安、打擊恐怖主義、防止網絡犯罪、打擊有組織罪行和偽製品等。國際刑警組織亦會打擊不同類型的跨境罪案,例如在世界盃舉行期間,國際刑警組織就曾與香港警務署和鄰近地區的警隊,共同打擊外圍非法賭波活動。

政府間國際組織的缺失與爭議性

以國家自身利益考慮

縱使政府間國際組織有促進國際合作的目的,然而現實中,國家自身的利益考慮亦會影響參與國在國際組織體系中的立場和取態。如近年聯合國一直有國家爭取改革現時安全理事會常任理事國席位的要求,德國、日本、巴西與印度組成四國集團希望爭取成為安理會常任理事國,然而在現行聯合國大會表決體制中,任何的改革方案須得到五大常任理事國的一致批准,其中任何一國的反對都能否決該方案,使之無法進入聯合國大會的投票表決程序,中國駐聯合國大使曾表態指任何有關日本入常的方案,都會投下否決票。因此在國家利益底下,國際組織仍然對既得利益者有其優勢。

削弱國家自主性

加入國際組織雖可享合作之利,然而亦有部分國家因加入國際組織,需要配合組織的政策,而削弱國家政策的自主性。例如作為歐盟成員國的希臘,自2009年起經濟顯著惡化,無法償還債務,歐盟等組織同意提供援助,但希臘須實行緊縮措施,並重組債務,但多年來均受希臘人民反對,並持續爆發示威,近期即使於在公投中通過緊縮政策,仍不時出現罷工等情況,對希臘社會、經濟和國家的長期發展造成嚴重的影響。

造成集團國之間的對抗

部分國際組織為非合作平台,只對參與成員國有利,卻可能與其他國家集團所主導的國際組織有所對抗,甚至出現對立情況。如近期由中國主導和促成的亞洲基礎設施投資銀行,有評論指該行是中國試圖主導國際金融體系和在亞洲推進投資的舉動,以抗衡由歐美等國主導的世界銀行及國際貨幣基金組織;有美國和日本在內的跨太平洋夥伴協定,亦於2015年10月達成協議,但反對該協定的人士則認為,協定只是鞏固跨國企業的擴張和壟斷,也有分析指協定有牽制中國影響力的動機。故國際組織是國際合作上的兩面刃,既能促成國與成員國之間的合作,亦能與別國集團主導的國際組織相對抗。

決議欠約束力和認受性

國際組織在成立的時候會訂下不同約章或法律規定,在不同的事項上讓成員國能有所依循,然而在執行上亦有其局限性。如聯合國的《聯合國憲章》就聯合國與區域性國際組織關係作出了一些法律規定,但部分法律條文本身亦含糊不清,實際上亦難執行,加上安理會亦不時因利益衝突而陷於癱瘓。如20世紀90年代的科索沃戰爭,北約並沒有發揮應有的維護地區和平作用,置國際關係法律和聯合國不顧,對當時的南斯拉夫聯盟根據地進行78天的空襲行動。另一例子如聯合國氣候變化框架公約下就全球減排所訂的《京都議定書》,在執行及規範的問題上,並沒有強制執行罰則的制度設計,美國作為締約國更從未簽署議定書;加拿大宣布退出京都議定書時,其環境部長亦指議定書不包括兩大碳排放國美國和中國,根本不是全球對抗氣候變化的解決方法,由此可見,國際組織所定下的決議,各國或各區域性國際組織亦只會依照本身利益才決定是否依從,反映其決議有欠約束力。

成員國地位不對等,國際組織往往淪為大國俱樂部

全球性國際組織雖然一般接受不同國家參與,然而在主導組織議程或決議時,大國往往比一般國家更有主導地位。就以全球氣候治理方面為例,大國在全球氣候治理中佔重要地位,特別是大國之間的政治博奕決定了國際氣候合作的發展與結果,如美國不簽訂《京都議定書》;中國、印度、南非和巴西等開發中大國,由於經濟發展對能源需求龐大,排放量大幅且持續增加的情況下亦拒絕接受強制減排等。可見除非主要大國願意負起責任,共同建立一套有效的國際制度,並且採取實際行動落實規定,否則難以真正解決問題。反映國際組織若未能受大國重視,可能未能順利運作。

主權國與政府間國際組織漠視民間組織

除以國家為主導的政府間國際組織外,國際社會上亦有一些由民間組成的非政府國際組織,對主權國政府和政府間國際組織的行為進行監督。由於非政府國際組織不像主權國或政府間國際組織般看重國家利益,故有部分工作範疇包括一些敏感議題,如環境保護、貧窮、監察人權狀況等。持更開放甚至反建制態度。然而,研究這些議題的非政府組織不單未能得到主權國的協助或合作,反而招徠漠視和打壓,例如印度有媒體報道政府在2015年4月起,開始打壓非政府組織,綠色和平等合共9000家非政府組織被吊銷牌照;亦有分析指中國可能因國家安全的考慮,而對境外非政府組織加強限制。

  1. 促成國際組織興起和發展的原因為何?
  2. 構成國際組織的基本元素包括些甚麼?試以聯合國例子作解說。
  3. 你認為國際組織對全球發展有甚麼好處和壞處?試舉例子以說明。
  4. 你認為在國際組織中,擁有較大實力的主權國是否會比其他較弱勢的主權國有利?解釋你的答案。
  5. 政府間國際組織與非政府間國際組織有何異同?

認識政府間國際組織
製作日期:2015年12月17日
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