香港住屋篇

  • 香港人追求的生活素質
  • 住屋權的概念
  • 住屋權的概念
  • 香港住屋狀況與政府的房屋建設
  • 香港住屋問題的現況
  • 導致住屋狀況惡化的因素及相關對策(一)
  • 導致住屋狀況惡化的因素及相關對策(二)
  • 延伸閱讀及思考問題

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通識單元:今日香港

學習範圍:政府政策、土地與房屋、社會保障、生活素質、公共服務與建設

 

香港無論出租房屋或出售房屋市場的價格,越來越遠離一般市民大眾的可負擔能力。基層市民莫說要「住得好」,就連「有得住」可能也成問題。到底香港房屋發展經歷過甚麼變遷?為何兜兜轉轉,市民的居住質素還是欠佳?市民仍然要為住屋問題而苦惱?即使能買到上車盤的小型單位,也不代表你住得不窮;如果未能置業,就更難追趕急升的樓價和屋租。香港人的住屋問題可以如何解決…

住屋權的概念 - 聯合國的定義

「享有適當住房權利」 已被聯合國視為基本人權之一。聯合國的著眼點是居所如何滿足人民的居住需要,以及有關居所是否適合人居住。根據聯合國定義,「適當住屋」須符合以下條件:

  • 居住權保證:住戶受到法律保障,不會隨便被逼遷或受到人為騷擾等威脅
  • 基本服務與設施:有衞生的食水供應、煮食設施、電力供應等
  • 可負擔性:住戶不會因為住屋開支而影響日常生活和其他權利
  • 居所適切性:安全、足夠空間,並免受天災、疾病等威脅
  • 住屋機會:弱勢及邊緣社群的住屋權益得到保障
  • 地點:位置不會導致就業、或接受醫療、教育、社區服務的機會受影響,亦不是處於污染或危險的地區
  • 文化共融:對不同文化的尊重和包容

以上聯合國提出的只屬概念方向,香港政府在落實房屋建設時,又有甚麼條件及標準?



住屋權的概念 - 香港住宅樓宇的房屋標準

綜合香港的法例,包括《建築物條例》、《建築物(規劃)規例》、《消防安全(建築物)條例》、《電力條例》、《香港規劃標準與準則》等,用作居所的樓宇及房間須符合以下規定:

  • 必須具備的基本設施:
    1. 廚房–樓宇內任何擬分開出租作住宅用途的部分,除非獲建築事務監督豁免,否則須設有廚房設備,廚房須設有灶台、洗滌盆及供水裝置
    2. 建築物內其他必須具備的設施包括:廁所、水廁設備、盥洗盆及浴缸或淋浴花灑;1至8人須有1套水廁設備、1個盥洗盆、1個浴缸或淋浴花灑,如居住人數增加,設施數目須按比例增加
  • 樓層高度:樓面量度至天花板的高度須不少於2.5米
  • 天然照明與通風:每個用作居住用途的房間或廚房,須有天然的照明與通風;窗戶玻璃表面總面積不少於房間面積的1成;每個廁所須在接近天花板位置有不少於0.2平方米的開口
  • 防火安全標準:大廈須申請消防證明書、安裝滅火設備、設置樓梯和走火通道、裝置及維修消防設備等
  • 環境方面的規定:避免在矮煙囪或工業大廈附近發展多層住宅項目,避免嚴重空氣污染;須於建築圖則內加入限制噪音的方法
  • 暢通無阻的設計規定:根據《殘疾歧視條例》,樓宇必須提供暢通無阻的通道,但對於單位設計並沒有特定要求

以上要求可被視作香港房屋的基本標準,不過由於大部分規定及指引只適用於整幢住宅樓宇落成時的要求,而非規管個別單位內部的間格及環境,實際的居住情況未必能達到以上要求。



香港住屋狀況與政府的房屋建設

自二戰後大量難民湧港後,香港的住屋狀況及房屋建設經歷了不少變遷。每種房屋都為因應當時的社會情況而出現,但同時亦存在不足,而未能徹底解決問題。

寮屋

二戰後,國共內戰爆發,大量內地移民湧入香港。香港於短時間內激增百多萬人口,由1945年的60多萬人增至1950年的230萬人。由於當時房屋有限、租金昂貴,政府亦未開始興建公營房屋,許多人唯有在市區邊緣地帶的山坡或空地上,以鐵皮或木板非法搭建簡陋的臨時房屋,稱為寮屋。當時有約4份之1的香港人口居於木屋區內的寮屋。

木屋區都沒有適合密集人口居住的基本生活設施,缺乏水電、公廁、水源,亦沒有專業監管、設計簡陋、穩固度不足,抵禦天災的能力甚低。另外,由於居民多使用簡陋爐具煮食,民居中並夾雜工場,存有不少易燃物品,經常發生火災,而區內密度高,空間、通道狹窄,令灌救困難,往往令火勢一發不可收拾。

50年代木屋區曾多次發生大火,最嚴重的是1953年12月25日的石硤尾木屋區大火,最終造成3死51傷、5萬多人無家可歸。

政府其後在災場興建兩層高的平房以臨時安置災民,並決定以鋼筋混凝土建造更牢固的房屋,為公營房屋發展揭開序幕。

徙置大廈 / 廉租屋

為了安置受火災、天災影響的寮屋居民,以及逐步清拆寮屋,政府開始興建徙置大廈,由徙置事務處管理。首批8幢6層高,以鋼筋和混凝土建成的徙置大廈於1954年在石硤尾落成。隨後8年內,另有21座7層高的徙置大廈落成。

最初第一、二型的徙置大廈單位細小,每人平均只有約24平方呎的居住面積。居民並須於公共走廊煮食,及使用單位外的公共廁所和淋浴間。由於環境擠逼,容易衍生治安和衞生問題。

1961年政府推出「廉租屋計劃」,是為不符合徒置資格,但居住擠迫、住宿條件低於標準的家庭提供的租住房屋。市民需要申請及符合收入上限才會獲得分配。廉租屋單位較徙置屋大,每名成人的居住空間為35平方呎,亦有獨立的廁所和廚房,但租金也相對較貴。

十年建屋計劃

為安置木屋區居民、改善擠迫的居住環境,麥理浩政府於1972年10月提出「十年建屋計劃」,旨在於10年間為180萬香港居民(即約40%人口)提供設備齊全、有合理居住環境的公共房屋單位。政府並大規模開拓新市鎮,為公營房屋計劃提供所需的額外土地。當時政府揀選了荃灣、沙田、屯門三處,作為落實十年建屋計劃的首3個新市鎮,從而將市區的密集人口分布到其他地方。計劃亦為公屋的居住環境定下一定準則,例如須有獨立的廚廁,並將一般申請者上樓目標訂為3年。

在麥理浩1971至1982年的任期內,香港共發展6個新市鎮、33個公共屋邨、16個居屋屋苑及重建11個舊式屋邨。由於到1982年時,建屋量仍與目標相差甚遠,政府決定將計劃延長5年,最後於15年內建成可供150萬人居住的單位。

居者有其屋計劃

踏入1970年代,香港社會整體經濟改善,不少公屋居民均有自置物業的意願,加上愈來愈多人輪候公屋,政府於1976年推出居者有期屋計劃,以低於市值的價格,並且扣除地價,出售予中低收入家庭和公屋租戶,讓他們可以有公屋以外的選擇,同時鼓勵他們遷出原居的公屋,以便讓更需要的家庭遷入,縮短公屋輪候時間。同時,出售居屋的收益亦可用作支援公屋及居屋的建設。

1978 年至 2002 年間當局建成的居屋單位共32.3萬個。其後,由於私人樓宇的價格大跌,政府為穩定樓市,於2002年推出多項房屋政策,包括無限期擱置計劃,不再興建新居屋。直至2011年,政府才宣佈復建居屋。

八萬五建屋計劃

1990年代的樓價持續攀升,1997年的供樓負擔比率高達74%。首任行政長官董建華提出每年供應不少於85,000個公私營住宅單位,希望10年內全港7成家庭可擁有自置居所,並使樓價返回合理水平,並將輪候公屋的平均時間由6.5年縮短至3年。不過,「亞洲金融風暴」同年出現,香港經濟及市民購買力下跌,加上住宅供應量大增,樓價於5年內下跌近7成,不少業主變成負資產,甚至破產。

2000年,董建華接受傳媒訪問,才表示「八萬五」不再存在,但樓價仍繼續下跌。2002年,時任房屋及規劃地政局局長孫明揚宣佈9項穩定樓市措施,減少土地供應和政府退出房地產市場,當中包括取消賣地、公屋興建由需求主導、停建居屋、終止出售公屋等,終於重建投資者和市民對房地產市場的信心,但亦導致2009年以後樓價和租金的持續升勢,公屋申請人輪候年期延長、「劏房」現象亦由此而生。

香港住屋問題的現況

踏入21世紀,香港的住屋問題不但未能解決,甚至有進一步惡化的趨勢,無論是置業、租屋、輪候公屋,都引來市民怨聲載道,房屋政策亦成為近屆政府的施政重點和爭議點。究竟香港近年在住屋方面出現了甚麼問題?我們可以從以下的現象了解:

租金上漲、住屋開支比例高

根據差餉物業估價處統計,以九龍區40平方米以下私人住宅為例,每月每平方米的平均租金從2003年的122元,升至2016年的329元,上升幅度達2.7倍,但同期的通脹率在負數與最高的5.3%之間徘徊,可見租金升幅遠遠超過通脹增長。根據統計處公佈的2014/15年度住戶開支模式比較,更可見一般人每月用於住屋的開支佔支出逾3份之1。

$955(3%)
$7,554(27%)
$9,894(36%)
$2,081(8%)
其他 $7,144(26%)

由於房屋開支彈性較其他必須開支低,例如舊衣服可以重覆穿著,食物可以選擇價格較便宜的,住屋的開支卻是很大程度上受制於市場,而市民難以自行調節。故此,對於基層市民,高昂的住屋開支令生活面臨更大壓力。

關注基層住屋聯席《基層租戶租金壓力測試》調查每年訪問來自不同地區的不適切住房戶,收集有關基層住屋的數據。2016年關住聯收集到380份問卷,發現2016年不適切住房戶的住屋開支情況如下 :

比2013年升幅
總住屋開支中位數 $4,500 36.4%
家庭總收入中位數 $11,000 24%
總住屋開支及家庭總收入比例中位數 40% 13.6%
扣除住屋開支後剩餘可用開支中位數 $6,680 9.5%

從上表所見,居於不適切住屋的基層市民的住屋開支佔總收入比例為40%,而且2016年的住屋開支較3年前跳升36.4%,但收入上升則只有24%,顯示這些居住於惡劣環境的基層市民的生活質素,受住屋開支所累而持續下降。加上面對木屋、天台屋、籠屋逐步清拆,真正廉價的住屋選擇相對減少,結果只能被逼選擇劏房、工廈、商廈,或無獨立廚廁的板間房等。受訪者中居於無獨立廚廁的板間房的的開支中位數達$3,000,劏房更達$4,500。可見在選擇減少下,基層市民即使最便宜的住屋選擇也佔家庭收入近3成。

樓價高企

居住貧窮不只限於租屋的市民,即使能付起首期買樓,亦不代表住得不貧窮。有美國顧問公司於2017年初公布《全球樓價負擔能力調查》,香港連續7年成為全球樓價最難負擔的城市,樓價入息比率(即樓價中位數除以家庭全年入息中位數)為18.1倍,即市民平均要不吃不喝18年,才能置業。在高樓價下,香港的小市民只好省吃儉用存首期,然後又要每月繳付高昂的按揭供款,自然令生活質素大受影響。

租戶權益被壓榨

除租金昂貴外,不少租客,尤其劏房租客經常被濫收其他費用,例如被收取的電費比電力公司收取的更高。根據關注基層住屋聯席於2016年初的調查,多達3成半的基層租戶所繳付的水電雜費未有列於租單上,而只是每月按業主所述價格繳付。

調查同時發現有約3成租戶沒有書面租約,即業主可隨時要求加租或要求遷出。調查更發現,每4個租戶中有1個在過去三年曾被逼遷,當中近8成出租單位的業主並未按法例要求向租戶發出書面通知,而被逼遷的原因主要是業主大幅加租(56.4%)、業主因自住/重建/買賣而收回單位(25.6%)。

惡劣的居住環境

除了高昂的居住成本外,居住環境亦是影響居住及生活質素的重要因素。由於房屋供應短缺,居住成本上升,不少市民只有能力租住面積細小的單位,籠屋與劏房這些完全不符合「適當住屋」標準的出租單位相繼出現。這類「居所」不但面積細小,而且居住設施不齊全、環境不合乎基本衞生要求、樓宇結構或間格有欠安全。

籠屋

籠屋是以鐵籠包圍的床位,每名住戶所擁有的面積大概只有6呎乘2呎半,加上一個單位內有多人居住,環境、衞生、安全狀況的惡劣可想而知。

籠屋大多集中於深水埗、土瓜灣等老區,於1950年代已經出現。根據香港社會服務聯會的數據顯示,居住在籠屋的人數曾於2000年前急升至十萬人,現在仍有數以萬計的籠屋居民。雖然政府於1998年《床位寓所條例》規管籠屋的安全性,但非法籠屋比比皆是,甚至比持牌籠屋還多。由於非法的籠屋租金較便宜,大約1千多元,所以吸引不少低下階層選擇。

劏房

根據統計處於2016年發佈的《香港分間樓宇單位的住屋狀況》報告 ,本港樓齡達25年及以上的樓宇有2.52萬單位被分間成劏房,共分間成8.88萬個小單位,居住人數近 20萬。以上數據並未包括非私人樓宇或樓齡為25年以下的樓宇,例如工廠大廈、由養畜場改裝而成的劏房等。

劏房的空間和環境雖較籠屋稍佳,但同樣不能達到「適當住屋」的條件,不少更屬於非法改建。根據中文大學與全港關注劏房平台於2015年的研究顯示,劏房戶人均居住面積不足47.8平方呎,較兩年前的67.6平方呎大減近3成,而且當租金不能負擔時,低收入家庭唯有選擇搬到更細或質素更差的房屋。

露宿者人數高企

隨著貧富懸殊加劇,基層的房屋及貧窮問題不但未有改善,並出現日趨嚴重的露宿者現象。露宿者不再限於失業人士,而且有年輕化、短期化、深宵化的趨勢。有些露宿者為在職人士,可能因為在市區工作,但卻只能負擔新界偏遠地區的租金,故寧可留在工作地點附近露宿。另外,因為市場出現散工化工作模式,令低收入人士未能有長期穩定的收入應付租金,唯有在沒有足夠收入的日子短期露宿。

根據社福署數據 ,截至2015年1月底,已登記露宿者人數為806人,而且數字從2010年起一直有向上升。不過,以上數字只包含已向社署登記的露宿者,不能全面反映社會真實狀況。

另一個由大學和社福界組織進行的「全港無家者人口統計行動(HOPE)2015」的統計,將街頭、臨時收容中心、宿舍、24小時營業餐廳的露宿者等也納入計算,結果全港整體無家者的數目為1,614名,比社福署數字高出1倍。這群沒在政府登記的露宿者很有可能並未有任何社工跟進,令他們在接受政府支援方面更具困難。

納米樓湧現

即使不用露宿、不用租住惡劣環境的地方,也不代表已經有「適當住屋」。近年不少新落成的樓盤呎數愈來愈細,細得近乎劏房,被稱作納米樓。「納米樓」是浸會大學財務及決策系副教授麥萃才於2016年在報章上提及的詞語,意指只有百多呎空間,往往是只有一房的開放式單位。

由於住宅求過於供,加上樓價已超越一般市民大眾的負擔能力,近年新建樓盤趨向愈建愈細,從而拉低每個單位的價格,以2百萬至3百萬的迷你單位作招徠,令其變成「可負擔」,但小市民以幾百萬元購買的這些單位,跟公屋1至2人單位平均14平方米的面積,甚至可跟劏房面積相差不遠。納米樓的出現顯示了樓價不斷攀升下,市民生活素質下跌的苦況。

舊樓失修

香港不少樓宇都已有數十年樓齡。截至2013年12月31日,全港約有9,900幢樓齡達40年或以上、樓高3層或以上的私人樓宇 ,預計2046年本港樓齡為70年或以上的私人住宅單位,更將達32.6萬個。這些樓宇經長年累月,加上欠缺管理和維修,不少都殘舊不堪,包括鋼筋外露、外牆及石屎碌落、牆身滲水等,不但影響住戶的日常生活,更可能因樓宇結構出現問題而構成危險。

2017年6月,紅磡機利士南路一幢樓齡達60年的7層高唐樓,便曾因暴雨不斷致低層露台支柱斷裂,發生倒塌事件。由於不少這類失修舊樓的住戶是年紀較大的長者,或者是較貧窮的低下階層,無法自己掏腰包支付維修費,所以很多時即使發現失修,都唯有維持原狀,在充滿危機的環境中生活。

市區重建令居民遷到偏遠地區

市區重建本來是改善居民居住環境的契機,但現實情況卻不一定是提升原住居民的生活質素,他們反而往往因為重建而要遷離原居地。因為樓宇被收購的居民需要另覓住所,即使是住宅業主,收購所取回的資金也未必足以在同區購買新建的單位,變相被逼遷往偏遠的地區。

導致住屋狀況惡化的因素及相關對策(一)

由以上所見,香港雖為國際大都會,但並不是人人都有適切的居所,不但有人居於惡劣環境,有人更是無家可歸。到底這是誰的錯?到底是甚麼因素造就香港出現這些貧困的居住狀況?我們一起從社會經濟結構、政府建屋政策、樓宇炒賣、租務市場監管及政府支援等因素作分析。

公營房屋建屋量不足

近年公屋輪候冊個案持續增加,一般家庭輪候時間已超越政府的「3年上樓」目標,截止2016年底,平均輪候時間約為4.7年,單身人士更須等逾30年。政府興建公屋的速度,被指遠遠趕不上需求。梁振英政府本來預計2013至2017年間可建成7.5萬個公營單位,不過最終落成只有約6.6萬個,較預期少近1萬個。

在居屋方面,自從2002年時任房屋及規劃地政局局長的孫明揚宣佈停建及停售居屋後,一直到2009年才重新推出剩餘居屋單位,並於2011年宣佈復建居屋,致現時居屋供應完全無法滿足市民需求。

  • 【建議】增加公營房屋供應

  • 【建議】加強限制資助房屋申請

  • 【建議】加強對未獲編配公屋的貧困戶的支援

  • 【建議】推行社會房屋

土地不足、收地困難

政府表示建屋困難是因為覓地困難。興建公屋尤其要找面積較大的土地,覓地相對較私樓更難。香港已發展地區的土地都已劃好既定的土地用途,改變用途需要經過城規會審批,成功機會不一,亦需時,加上填海及發展郊野地帶受政策規限並引發爭議,都影響覓地建屋的進度。

至於近年不少團體提到的發展棕地,則經常涉及複雜的業權,須收地清拆,處理補償遷置等問題,繁複費時,而且可能遇到阻力及訴訟。政府常被質疑是否有決心處理,其中元朗橫洲事件更被指為官商鄉黑勾結的例子。政府被指因鄉事勢力的反對,將原來在相關棕地上興建1.7萬個公屋的計劃縮減至只建4千伙。

  • 【建議】維港以外填海和善用岩洞

  • 【建議】善用現有土地、改變土地用途


導致住屋狀況惡化的因素及相關對策(二)

炒賣情況嚴重

樓宇除是居所,亦是商品,很多人買樓的目的不是自住,而是放租,甚或閒置著再等適合的放售時機。

近年全球各地都採取量化寬鬆的政策,在貨幣貶值及超低利息下,不少人會買樓保值,加上熱錢湧入香港,其中不少是來自內地的資金,令樓價節節上升,令一般市民更難置業。樓宇炒賣行為不但令樓價上升,亦加重基層住屋負擔,間接擴大貧富懸殊。由於不少買樓投資的業主擁有充足現金,寧願丟空單位,等待時機出售,也不選擇出租,因而令租盤供應減少,加劇了租戶的負擔。據政府統計處2015的資料,香港有265萬個可居住單位,卻只得238萬戶居住。在潛在租戶不斷增加下,租金價格自然不斷攀升。

  • 【建議】以經濟誘因減少炒賣及單位空置率

  • 【建議】限制資助房屋買賣

租務市場欠缺監管

沒有錢買樓的人及未能成功申請資助房屋者,唯有租樓居住。不過,由於香港欠缺監管租務市場的法例,令不少租戶受到業主壓榨,投訴無門。

其實香港政府以往曾實施租金管制及續租權保障,但於1998及2004年相繼撤銷,令基層租戶的議價力被削弱,業主加租幅度全無限制,而且業主只須提前一個月通知,便隨時可以要求租戶遷離,嚴重剝奪基層住屋權。欠缺監管亦引發市場上出現更多劣質出租單位。

  • 【建議】重啟租務管制

政府對舊樓維修支援不足

對於日久失修的舊樓,如有適當管理和維修,可持續為住戶提供適切居所,但居於舊樓的小業主並非富裕階層,不少是長者,未必能應付昂貴的維修費。再者,近年樓宇維修的圍標情況猖狂,入標者往往誇大維修金額牟取暴利,亦令樓宇維修工程受阻,居住環境難以改善。

  • 【建議】支援樓宇維修


  1. 試描述寮屋區的居住情況,並將之與現今的劏房居住情況作比較。
  2. 試舉出兩個導致香港住屋情況惡化的原因。
  3. 甚麼是住屋貧窮線? 住屋貧窮線對居於貧困環境的人有何意義及作用?
  4. 評論實施租務管制的好處和壞處。你是否同意實施租金管制?解釋你的理據。
  5. 你認為香港政府應從哪方面著手改善住屋貧窮問題?解釋你的看法。

香港住屋篇
製作日期:2017年07月17日
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