2014-09-08   |   羅致光

全民退休保障爭議何時了

羅致光博士(香港大學社會工作及社會行政學系副教授)



 由六十年代後期,退休保障已成為一個香港社會討論的議題。爭取全民退休保障 (簡稱全民退保) 的聲音此起被落,已有四十多年。所謂全民退保,是所有年齡達至某一個歲數,符合某個居住年期的公民,不論收入(即英文的universal)都獲得一個基本退休金,亦可稱為老年金。

 

在全民退保的爭論中,港督麥理浩於1973年4月1日推行了高齡津貼 (Old Age Allowance),不設入息或資產審查,為年滿75歲的長者提供每月55元的津貼,作為回應全民退休的索求。不過,由於金額十分之低,只足夠買生果,所以便有「生果金」之稱,在意義上便成為「敬老」,而非一種退休保障。在理念上,高齡津貼亦可被視之為一種老年金。隨後一段長時間,高齡津貼的金額調整並沒有任何規律,調整大致可說是純政治決定。

 

1978年10月1日,香港政府再將領取高齡津貼年齡下調至70歲。1988年,高齡津貼分為兩級,70歲以上稱之為高額高齡津貼,70歲以下為普通高齡津貼。普通高齡津貼之領取年齡,由1988年的68歲,逐年減至1991年的65歲,並需要入息與資產審查。而由1989年開始,高齡津貼的調整亦與通脹掛勾。

 

由於70歲以上長者領取高齡津貼,無需經濟審查,可說是「變相」全民養老金。在90年代至2000年代,爭取增加高齡津貼成為一個持續的政治議題。於2002年中,當時的衞生福利局已經草擬了一個特惠生果金計劃,在生果金以上設一個經濟審查,給予符合資格的長者雙倍的生果金。但由於當時財政司司長梁錦松的一個工作小組,以當時政府財政赤字趨勢,推算至2021-22年,庫房將會累積2萬6千6百億的赤字,這個特惠生果金計劃便被擱置了。

 

2007年10月的曾蔭權施政報告中,提及要考慮就高齡津貼是否增加,及應否引入經濟審查,引起了一個小政治風波,曾蔭權受到社會上的批評,最後在無奈中,將當時的高齡津貼由705元增加至一千元,並放棄了引入經濟審查的考慮。

 

民間爭取退休保障的聲音,並不因高齡津貼的成立而減少。主流的倡議由初期的全民退保,演變成中央公積金(新加坡模式)的要求。1991年11月香港政府在教育統籌科下成立內部工作小組,探討中央公積金以外的強制供款的退休保障制度;並於1992年10月推出有關公眾諮詢文件。不過,第二年政府在年底作出180度轉變,並於1993年12月15日宣布有意推行一項全民退保計劃,及於1994年7月12日開始進行諮詢。但由於包括中國政府在內的各方反對,政府放棄有關建議,再探討強制性私營公積金制度 (簡稱強積金),結果於1995通過相關法例,並於2000年正式推行。

 

由於強積金供款率最高只有僱員薪酬的10% (僱員及僱主各5%),對於低收入人士的退休保障不足,沒有收入及現時已退休的長者則全無保障作用,所以爭取全民退保的聲音,並沒有因推行強積金而減少。如社會保障學會於2000年提出三方供款老年退休金計劃,爭取全民退休保障聯席在2005年提出的「全民養老金方案」,近年的有公共專業聯盟在2011年提出的全民老年退休金方案、工聯會於2013年提出的「綜合退休保障方案」等等,可說是方案此起被落,討論從未間斷。

 

2012年為行政長官選舉,退休保障自然成為三位候選人政綱的一部分。何俊仁的政綱提出「推行全退休保障」,唐英年提出設立經濟審查的養老金每月3千元,梁振英則建議成立特惠生果金,為通過入息及資產審查的長者提供每月$2,200元,並研究如何改善退休保障制度。

 

梁振英當選,在就任行政長官的第一次出席立法會答問大會(2012年7月16日),便提出成立長者生活津貼(即政綱中的特惠生果金)。這個計劃便正是2002年胎死腹中的特惠生果金翻版。同年年底,政府成立扶貧委員會,其中一項主要工作,便是探討如何改善退休保障制度。

 

2013年中,扶貧委員會委託了香港大學周永新教授,就坊間提出的退休保障建議作出研究。一年後,周永新提交報告書,並建議透過新增專項薪俸稅,設立無需經濟審查的全民老年金。

 

小結

爭議近半個世紀的退休保障,由1973年的高齡津貼設立,2000年推行的強積金,2013年開始的長者生活津貼,爭議始終又回到全民退休保障。周永新報告可說是為新一輪全民退保的爭論作出序幕,結果如何,還有待下回分解。


學者文稿

「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文,逢星期一刊登。

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