關我咩事?

中國有長達超過30年嚴格實施「一孩政策」(每個家庭只允許生一個孩子)。目前,這個政策已被新計劃生育國策 -「單獨二胎」所取代。人口已有超過13億,為何中國政府要選擇在這個時候放寛生育限制?究竟新政策是否會對家庭及社會人口結構,以至中國整體發展帶來改變呢?

單獨二胎政策

面對中國人口老化、勞動力不足等問題,不同的學者紛紛提出一孩政策明顯已不合時宜,中央政策須採取新措施應付問題。然而,中國政府認為現時不能全面推行二孩政策,擔心出生人口及生育率都會急升,對社會和經濟發展造成沉重的負擔。經過一輪商議後,放寬一部份人生育限制的「單獨二胎」政策便成為了現時新計劃生育國策。

  • 何謂單獨二胎?

    「單獨二胎」政策是指夫婦雙方其中一方是獨生子女,便可以合法地生育兩名子女,毋須受到以往「一孩政策」的生育限制而遭受刑罰。

  • 實施時間:

    2013年11月中共第十八屆三中全會通過實施

  • 預料影響人口:

    1500萬至2000萬符合新生育政策的夫婦

  • 實施過程:
  • 不設下統一時間表,而是由各地政府依據《人口與計劃生育法》,通過省級人民代表大會或其常委會修訂地方條例或規定作出實施。

  • 若果夫婦希望生第二個孩子,須辦理政府核發的再生育服務証 (准生證)。一些省份會安排年齡較大的單獨夫婦先有權再生育,再經過審批,以避免出現一窩峰的生育潮。

《北京市人口與計劃生育條例》第十八條規定,允許生育第二個子女的間隔不少於四年,或者女方年齡不低於二十八歲

經批准生育二孩,應當與生育第一個子女間隔四年以上,但女方年滿二十八歲、再婚夫妻女方是初育者、依法收養子女後懷孕的這三種情況除外。

《四川省人口與計劃生育條例》規定,申請再生育子女的夫婦,除女方年齡在30歲以上者,應當有4年的間隔時間。

2014年3月初實施時,需要凖備16個文件和蓋6個章,遭到不少市民抱怨手續繁複。後來省計生委發布新申請安排,只需要身份證、戶口簿、結婚症和計劃生育服務証及填寫申請表,最快五日便可出証,亦沒有4年的間隔時間限制。

  • 2014年7月10日,全國31個省份當中,已有29個省份啟動實施單獨二孩政策,只剩下西藏及新疆兩個自治區尚未正式實施,但這兩個地區有不少少數民族,他們的農民本來的生育數量就不受一孩限制。截至2014年9月,全國只批准單獨二孩的70萬多個申請,而且還有每月遞減的趨勢。

背景資料

中國生育政策重要歷程 - 50年代

毛澤東提出「人多好辦事」,積極鼓勵多生育,使全國人口失控地飆升。

中國生育政策重要歷程 -
1949年至1970年

中國人口自然增長率高達10至20%。中國人口急劇膨脹,對環境、社會發展等均造成巨大壓力,甚至成為社會發展的障礙。

中國生育政策重要歷程 - 1973年

第一次全國計劃生育滙報會提出“晚、稀、少”的政策,希望中國女性在24歲後生育、至少每隔三年才生育,以及每個家庭不生多於兩個孩子。

中國生育政策重要歷程 - 1979年

中央政府落實推行「一孩政策」,以控制人口增長。

中國生育政策重要歷程 - 1980年

中央政府發表了《關於控制人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》,提倡 “一對夫婦只生育一個孩子” 。

中國生育政策重要歷程 - 1981年

第五屆人大第十七次常務委員會會議決定,成立國家計劃生育委員會,負責全國的計劃生育工作。

中國生育政策重要歷程 - 1982年

計劃生育正式被列入中國憲法,定為基本國策。

中國生育政策重要歷程 - 1984年

各地政府陸續實施雙獨二孩政策,批准夫妻雙方均為獨生子女的可以生育二胎。

中國生育政策重要歷程 - 2001年

中國頒布《中國人民共和國人口與計劃生育法》。

中國生育政策重要歷程 - 2008年

國家統計局發布的報告指出,由於計劃生育的成功,中國人口少了4億人。

中國生育政策重要歷程 - 2010年

國家人口計生委在《國家人口發展「十二五」規劃思路》提到要「穩妥開展實行單獨二胎的政策試點工作。」

中國生育政策重要歷程 - 2011年

全國31個省份推行雙獨二胎的政策,但僅適用於夫婦雙方都是獨生子女的家庭情況。

中國生育政策重要歷程 -
2011年7月

廣東省計劃生育委員會主任張楓指出,廣東正式向國家提出單獨二胎政策。廣東在80至90年代,由於人力需求大,廣東政府一直堅持寬鬆的人口政策,故不會因新政策而導致人口急升。

中國生育政策重要歷程 - 2013年

中共第十八屆三中全會宣布啟動「單獨二胎」政策。
數據來源:《新中國六十年統計資料滙編》

中國在1978年立法規定,除特殊情況外,一對城市夫婦只可生一個孩子(即「一孩政策」),否則會被處罰。違例家庭會被政府要求繳交「社會撫養費」,費用可以是家庭半年收入兩至六倍;超生的家庭將喪失房屋,超生的子女被限制上學,甚至失去義務教育權利。

實行計劃生育的目的是控制人口增長數量,目標在2000年前後將人口控制在12億內。事實上,由上世紀70至90年代,中國共少生了3至4億人,這算得上是一孩政策的成效。

一孩政策雖然緩和了中國人口的增長速度,但亦衍生出各種問題,例如「小皇帝」的出現、人口老化、男女比例失調、強制或非法墮胎和虐殺女嬰等,亦被人批評剝奪生育權利;一些夫婦不惜繳付數十萬的社會撫養費、甚被剝奪社會福利也要「超生」。例如著名導演張藝謀夫婦因在2001年、2004年及2006年合共生了三個孩子,結果被揭發後重罰了748多萬元。

推行「單獨二胎」政策目的

為何中國在人口已超過13億的情況下,仍然開放單獨二胎呢?根據2013年11月《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,中國在堅持計劃生育為基本國策的情況下,將逐步調整計劃生育政策,促進人口和社會經濟長期均衡發展,目標是五年內新增700萬個新生兒,令中國有1100萬的夫妻允許生第二胎,而推動人口增長背後有各種不同的目的:

國家衞生計生委副主任王培安表示,中國是世界上人口老齡化速度最快的國家之一。由於工作人口撫養比例大幅提高,中國政府不得不承擔更多社會保障工作,例如醫療及其他福利開支都會大幅增加。

中國60歲及以上的人口估計總數與比例:

  • 人口老化會為社會帶來兩個主要問題:勞動力下降及增加福利開支。中國研究專家馬鐵穎指出,中國勞動人口面臨下跌的情況,估計至2023年後,每年勞動人口將會下跌800萬人,故將會出現「用人荒」,亦會影響中國經濟社會發展。

  • 首都經貿大學勞動經濟學院副院長童玉芬表示,若果原來的一孩生育政策不變,中國每年減少的勞動力是811萬人,但實行“單獨二胎”政策後,每年減少的勞動力是760萬人,故能緩解勞動力的供應失衡現象。

中國勞動年齡人口:

國際間經常會引用「總和生育率」,即平均每個婦女所生育的嬰兒數量,來描述一個國家的生育水平。2014年,中國社科院的經濟藍皮書報告中指出,全國婦女總和生育率是1.4個,這與國際公認的低生育水平的1.3很接近。由於有趨向低生育水平情況,中國這時開放了生育限制,是為未來長遠的人口均衡發展而打算。

  • 聯合國定出的一個國家的正常出生人口性別比為103至107之間,即每出生100名女嬰,應有103至107名男嬰。但中國男女出生人口比例持續偏高,由1994年以來,男女出生比例一直高於115水平處於不平衡狀況。2012年,中國出生人口性別比為男性117.7:女性100,顯示中國男女性別嚴重不平衡。

  • 一孩政策會引發墮胎、虐殺女嬰等情況。受「重男輕女」的傳統思想影響的夫婦不惜違反法規,在產前作胎兒性別鑑定,若知道胎兒是女性便會選擇墮胎,更有不少棄殺初生女嬰的案例,是促使中國男女比例失衡的因素。

  • 預計到2020年,處於適婚年齡的男性人數將比女性多出2,400至2,700萬,從而引發一系列的社會問題,如買賣婚姻、拐賣婦女,甚至從外國輸入新娘等。在自然生育狀態下,多生是達到出生人口性別平衡的唯一手段。實施“單獨兩孩”政策未必能使出生人口性別比恢復正常,但一定能使其下降。
  • 近年,中國的“421”,即四個父母,一對夫妻和一個孩子的家庭結構已是社會的一種趨勢。中國人子女習慣照顧父母或祖父母,允許一個家庭生兩個孩子可以減輕獨生子女承受的家庭負擔或壓力。舉例:兩個獨生子女若婚後只能生育一名子/女,他們便可能需要照顧雙方父母、祖父母和一名子/女,合共13人。

  • 同時,獨生子女沒有兄弟姊妹,而他們所生的子女亦不會有其他同輩親屬,個人成長後要獨自面對問題,缺乏得到其他家庭成員支持。

  • 長遠而言,「單獨二胎」政策也有助減少“空巢老人”(子孫離開長者,只剩下老人在家),和 “失獨家庭”(喪失了獨生兒女的家庭)問題。

「單獨二胎」的成效不顯著?

單獨二胎政策實施一年多時間,市民對於這個中國首次放寬人口新政策的反應並無如期中熱熾,不僅在上海、北京等大城市,連在河南、山西、雲南、吉林等地區的申請數量亦遜於預期。根據衞計委數據,政府原本預計每年有二百萬對「單獨二胎」申請,但計劃實施了一年,全國符合條件的一千一百萬對夫婦當中,只有一百萬對提出申請,與官方預期有很大的距離。

各地「單獨二胎」申請率偏低 (截止2014年12月底):

  • 河南省「單獨二胎」申請只有三萬一千多宗,遠低於官方估計的十五萬。
  • 上海市批准了接近一萬七千宗申請,佔符合資格而申請生二孩的比例不足5%,而實際出生的數量少於申請數量。
  • 北京市批准了約二萬八千多示申請,也與早前預計的五萬宗少。

中國人口學會會長翟振武把政策開始時評估中國的年度出生人口將急劇增加至4995萬,改而修訂為最多也只有2100萬。

原因:

隨著教育水平和婦女地位提高,中國人的生育觀念有所改變,很多人改變了養兒防老的觀念,沒有必要多生;再加上人口增加已在一定程度上長期受到的控制,在社會持續低生育率的情況下,城市或農村獨生子女的生育意願都是趨向晚生或少生。北京大學人口研究所穆光宗教授指出,中國政府高估了人民想要生孩子的動力及決心。

實施單獨二胎超過一年,一些即使符合二胎條件的夫婦,仍在考慮是否要生育兩名小孩。他們面對中國未來教育、醫療、居住等支出越來越高,加上中國缺乏的育兒資源和設施,也沒有相應提高的育兒的社會福利保障配套,一般家庭要孩子的栽培和養育並不容易,令很多夫婦不敢多生,擔心會影響原來的生活質素。

現時在一些省份申請單獨二胎准生證,要經過一連串的程序包括:
i. 提出書面申請,講述申請人基本情況、申請理由等。
ii. 再生育申請要經夫妻雙方所在單位或者村民委員會、居民委員會審查及同意。
iii. 經過鄉鎮人民政府或者街道辦事處將按程式進行審核。
iv. 最後由區縣計劃生育行政部門進行審批。
有人認為由於申請過程複雜,使一些有意申請二孩准生證的夫婦打消該念頭。

國家衞計委監督局監察專員趙延配表示,由於單獨二胎政策在各地正式實施的時間最早是在2014年初,有的到了年中6、7月才開始實施,而生育需要經過十月懷胎的時間,孩子不可能在今年出生,最少要到2015、2016年才能看到中國生育水平是否有大變化,所以單獨二孩現實與預期只是暫時有差距。

未來方向未定?

  • 有些學者認為單獨二胎只是過渡政策,最終中國應該全面放開二胎政策,不再局限於單獨子女,並鼓勵生育,否則中國的勞動力人口將於30年後大幅下降。姜全保教授提出2015年將是全面評估中國人口政策關鍵時刻。若果今年的出生狀況與預測仍然有很大的距離,中國可能會加速全面開放二胎政策。

  • 現時中國政府對人民的生育意願仍未有充份掌握,還需要對人口總量、年齡結構、性別比例、生育率等作出評估,以便及時作進一步的調整和完善政策。

相關概念

一孩政策 (One-child Policy)是中國的國民生育控制政策,限制每對擁有城市戶口的夫婦只生一個孩子,超過上限則須繳付罰款兼喪失教育等社會福利。實施一孩政策能有效調控人口增長速度,並紓緩各類資源如糧食等的供應壓力。然而,一孩政策亦造成性別失衡、獨生子女孤獨成長、年青勞動人口增長放緩等社會問題。

人口政策 (Population Policy)是政府針對人口狀況而制定的策略,以提高人口的總體素質,在數量和結構上達到理想水平,令經濟民生能夠持續地穩健發展。人口政策影響社會政策和公共服務的長遠規劃,政府通常會因應經濟的發展和轉型,就未來人口趨勢採取應對措施,如鼓勵或控制生育、輸入優才或限制移民。

勞動人口 (Labour Force) 是指包括願意及有能力投入勞動市場的人,就業人口和失業人口均包含在內,但法定工作年齡以下及退休人士則不計算在內。勞動人口比率的高低受出生率、人口老化等年齡結構變化,與及外來人口數量所決定。一般政府會統計並預估人力結構的發展趨勢,以便制訂未來的經濟、就業和人口等政策。

 
   
 
 
 

 

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