香港貧窮問題 (上) :現況與成因

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通識單元:今日香港

學習範圍:政府政策、生活素質、社會保障

 

作為最富裕的城市之一,香港的繁華背後,貧富懸殊問題一直嚴重。統計處公布2011年五年一度的人口普查,本港堅尼系數是0.537,貧富差距是已發展地區的第一位;總貧窮人口超過120萬人,即約六人中便有一個窮人。

事隔四年,扶貧委員會宣布2014年的貧窮人口約96萬,貧窮率為14.3%。官方貧窮人口減少了,這代表了甚麼?是否意味著香港貧窮或貧富懸殊問題有所改善?到底香港的貧窮狀況應如何解讀?貧窮問題又會帶來甚麼影響?

怎樣解讀香港的貧窮情況

要了解現時香港的貧窮狀況,最常見的是兩種量度指標包括是:反映貧富懸殊狀況的「堅尼系數」和反映貧窮情況的「官方貧窮線」。

    香港堅尼系數不斷攀升

  • 六十年代,在香港提起「貧窮」,泛指「吃不飽、穿不暖」、僅足生存的「絕對貧窮」狀況;不過,隨著七十年代,政府推出的各項福利措施,例如綜援、公共房屋等,普遍市民取得基本所需,生活水平亦有所改善,加上當時經濟和工業起飛,市民經濟能力增強,富裕的市民數量也增多了。當七十、八十年代起再討論「貧窮」的時候,大家便改以分析以計算市民收入差距的堅尼系數,來討論貧富懸殊及「相對貧窮」的狀況。
  • 七十年代,香港堅尼系數處於0.43,根據一般堅尼系數在0.4或以下便算合理的水平,0.43大概可被接受。但自八十年代起,堅尼系數不斷攀升,直至2011年,已升至0.537,反映市民的收入差距愈拉愈闊。
  • 不過,以堅尼系數量度貧富差距有其局限性:
    根據理大應用社會科學系副教授陳錦華博士指,「香港富有人士的大部份財富並非從工資或收入中獲取,相反,貧窮人士很少機會獲得在工資以外的額外財富。」由此看來,只以收入來作量度*貧窮指標的堅尼系數,忽略了市民個人資產的估量,結果可能未足以反映真實的貧窮狀況。
     

    *計算堅尼系數公式:

  • 堅尼系數以市民實際收入分布對比收入分布絕對平等的情況而計算得出。如下列圖表所顯示,如果人口收入分布處於絕對平均狀態,任何百分比的人口將佔有相同累積收入的百分比,人口收入分布線將為綠色線;如果人口收入分布處於絕對不平均狀態,則會出現直角線的藍色線,因為所有人的收入都是零,只有一個人佔有全部收入。
  • 這兩種情況當然都不會出現,而現實世界的收入分配會形成一條類似圖中紅色的曲線,如果紅色曲線越接近綠色線,代表該地區的人口收入分配越平均,如果越接近藍色直角線,則人口收入分配越不平均。計算堅尼系數的公式為: A / A+B
  • 所以當紅色曲線等同藍色直角線時,系數等於1(因為A的面積等同A+B),代表人口收入分配便絕對不平均,集中於一個人身上;如果紅色曲線等同綠色線時,系數等於0(因為A的面積為0),則表示人口收入分配絕對平均和一樣。
     


 

官方貧窮線下的貧窮人口不斷減少


在官方貧窮線下,按2012年數據,扣除恆常現金福利開支後,本港約有102萬為貧窮人口(共40.3萬戶),貧窮率為15.2%。當中有8萬人來自單親家庭,約11萬為新移民,每三位長者有一人貧窮。到了2014年,貧窮人口減少至96萬人(共38萬戶),貧窮率減為14.3%。當中有7.2萬來自單親家庭,8.4萬為新移民 (表: <2014年選定住戶組別貧窮指標>)

貧窮人口減少似乎是可喜現象,但大家解讀官方貧窮線時,有三點需要注意:

1. 沒有計算個人資產,不夠全面

  • 與堅尼系數相同,官方貧窮線以收入為單一指標,並沒有考慮個人資產情況,以致完全沒收入但高資產的退休人士,都會被界定為貧窮人口。
  • 事實上,一至二人貧窮住戶中,沒收入的長者所佔的是大多數,而其貧窮線在這兩三年內並沒有太大的升幅,維持約3500元。

2. 政策介入前後的貧窮人口升跌結果有別

  • 所謂「政策介入前」,是指因考慮到一些福利政策措施未能增加住戶的可支配收入或只屬一次過性質,所以政府在計算住戶收入時,會扣除去稅項和福利轉移,而這個「政策介入前」的貧窮人口數字自然會比「政策介入後」高很多。例如政府經常提到2014年的貧窮人口減至96萬,就是用了「政策介入後」的住戶入息去計算,要是在「政策介入前」,其總貧窮人口是132.5萬。
    過往,政策介入前與後的貧窮人口升跌結果不同時常發生。2011年至2013年期間,「政策介入前」的總貧窮人口數字是上升,由129.5萬增加至133.6萬人,只是「政策介入後」才是下降,由100.5萬減至97.2萬人。而其實靠公共政策支援後脫貧的人士所受惠的援助,是會隨香港經濟環境而改變,他們未能自行脫貧始終是問題。

3. 未能真實反映生活匱乏狀況

  • 香港官方貧窮線以入息作為量度指標,至於生活質素和匱乏情況則不在估量之列。於是,社會上仍然存在著一些與官方所評定的不一樣的「貧窮」家庭。表面上,不少香港家庭每年收入均有增長,可以運用的金錢多了,但他們要承受供樓、養兒等沉重負擔,扣除必要的開支後,他們的入息能否足以支付生活所需,提供家人舒適、快樂環境,及培養兒女成長與發展等,統統未能反映在官方貧窮線上。
  • 參考外國的例子,一些國家或地區不純以住戶收入去訂定貧窮指標。例如美國是按當地的「基本生活開支」,計算市民最基本需要的食物的份量及營養成份,餐單的開支,再加其他必需品的開支作為最低入息,然後訂立貧窮線;而英國除了關注收入外,更關注實際生活的各種匱乏,例如衣服、住屋、醫療、教育等,去訂定貧窮指標。

社會上不同界別人士對香港貧窮狀況的看法:

政府

  • 梁振英(香港特區行政長官)
    「政府決心正視貧窮問題,通過貧窮線作為制定政策的依據。本港貧窮情況有改善,最新貧窮率是14.3%,是6年來的低位,貧窮人口連續第2年低於100萬。」
  • 張建宗(勞工及福利局局長)
    「扶貧措施初見成效,其中長者的貧窮率下降明顯。現時「N無」人士最需要政府幫助,政府會積極找辦法處理在職貧窮的問題。」

政黨

  • 梁家傑 (公民黨立法會議員)
    「官方貧窮線訂為入息中位數的五成,未能照顧約20萬戶處於五成至六成入息中位數水平的在職貧窮人士。這群人應是政府優先協助的對象。」

  • 張超雄 (工黨副主席)
    「低收入家庭補貼只為兒童提供額外資助,但在未有完善的退休保障制度、傷殘津貼及殘疾人士綜援制度下,每名貧窮家庭長者或殘疾人士應獲得額外津貼。否則,令人懷疑政府為節省公帑而抬高門檻,並非決心解決在職貧窮的問題。」
     
  • 譚耀宗(前民建聯主席)
    「訂立官方貧窮線,有助審視香港的貧窮現象,及評估現時各項扶貧措施的成效,以便針對支持貧窮人口,改善生活。」
     
  • 田北辰(新民黨副主席)
    「政府在2013年設立貧窮線,正視多年的貧窮問題,可以説是勇氣可嘉的行爲。但一個聰明的政府,不是將庫房的盈餘全部派給市民就算,而是要想如何將有限的資源有效地分配給社會上有需要的人,達至最高效益。」

學者

  • 黃洪(香港中文大學社會工作學系助理教授)
    「貧富懸殊愈來愈嚴重,青年人覺得發展、升職等機會不高。要處理貧窮問題,要從 “機會、充權、保障” 三大策略著手。」
     
  • 周永新 (香港大學社會工作學系講座教授)
    「長者貧窮問題嚴重,政府要評估現有對策,如高齡津貼、長者生活津貼及綜援等是否足夠。」
     
  • 王于漸 (香港大學經濟學講座教授)
    「我不相信官方貧窮線,因貧窮線只計住戶入息,那95%港大學生都是窮人,因為他們現在收入是零。」
     
  • 雷鼎鳴 (香港科技大學經濟系主任)
    「政府要做的是怎樣使到資金市場效率更高,使到肯承受不過分風險的普通小股民也能積累財富。另一方面,若要減低貧富懸殊,應多投資在教育,並且大力發展在職培訓。」

社福團體

  • 蔡海偉 (香港社會服務聯會行政總裁)
    「單靠巿場難以解決貧窮問題,政府有責任介入協助貧窮人士。雖有超過8成的貧窮長者受惠於不同的社會保障計劃,但仍不足於保障長者的基本生活。」
     
  • 余志穩 (樂施會總裁)
    「要解決本港貧窮問題,核心是處理好在職貧窮,而任何以生活援助形式扶貧的措施只是暫時性質,對特別是在職貧窮的家庭來說,仍然是杯水車薪,長遠而言,我們需要改革現行制度之不足,才能根治問題。」

貧富懸殊的成因

1. 財富和收入不均

  • 根據法國經濟學家湯瑪斯·皮克提《二十一世紀資本論》,當資本的收益增長率 (包括利潤、股息、利息、租金和其他來自於資本的收入) 高於經濟增長率 (以收入或產出量測量) 時,財富會向富人集中,加劇貧富不均,而香港正處於這種情況,投資房地產或金融產品的回報率持續地高於經濟增長率。
  • 香港大學社會工作及社會行政學系副教授羅致光指出,「以香港過往40年的經濟發展,估計資本的投資回報平均每年約為12至13%,巿區土地成本每年增加約10至11%,而勞工工資增長則約6至7%。」當資本的增長遠高於工資增長時,有資產的人財富不斷增長,靠工資增長財富相對緩慢,擁有物業和非擁有物業人士之間的差距更大。
  • 不同工種的工資差距大,勞工階層的收入偏低,而專業界別及高技術人士,獲取較高工資,使勞動人口的收人差距不斷擴大。
  • 香港經濟過份集中及依賴金融和房地產,受惠於經濟增長的市民只屬少數。周永新教授對地產霸權的解說是,「擁有土地者可積累財富,貧無立錐者只得淪為社會最底層。換言之,是否擁有土地或物業,劃分了貧與富。」面對樓價不斷上升,市民難以負擔。置業者亦淪為樓奴,大部份收入用作供樓,經濟狀況難以改善。

2. 政府自由經濟政策和稅制

  • 香港奉行自由市場經濟,以不干預的「大市場、小政府」方向去施政,強調政府不要過份積極介入經濟。因此,當勞動力市場出現某種工種的人士大量失業或工資下降時,政府亦不會資助他們,以免扭曲市場運作。但勞動人士一旦失業後,往往因為欠缺其他技能,很難重新就業或要被迫接受非全職工作,更甚會變成長期失業。
  • 本地企業有超過九成是中小企,僱員共一百三十萬人,佔私營機構僱員的一半。過去數年的全球經濟不景氣,但政府未有具體的支援措施,政策只向富商傾斜,變相助長大企業壟斷市場。
  • 由於香港稅基狹窄,沒有設立及徵收資本增值稅、利息稅或股息稅等「富人稅」,使利用稅制重新分配財富的能力很低,財富傾向集中在一小撮富商手上,造成「富者愈富、貧者愈貧」的局面。

3. 福利制度未夠完善

  • 政府以綜援、公共福利如免費教育、公共醫療等固定福利措施,支援基層人士,但福利開支一直佔政府經常開支不足兩成。
  • 2015至2016年度財政預算案中,社會福利開支為677億,佔總開支的15.4%另一方面,惠及中產或持物業人士的薪俸稅則寬減75%,個人入息課稅則有上限為二萬元的減免,還有寬減差餉和利得稅。在這「紓緩」經濟壓力的一次性措施下,受惠的主要是中產或持物業的人士,涉及款項共254億元;相比起額外惠及基層或弱勢群體的綜援、長者生活津貼及免公屋租金等,涉及的只有66億元。
  • 隨著人口老化,長者醫療和護理配套不足、輪候公共房屋人數連年遞增,有學者指政府應推出長遠規劃措施,才能令貧窮長者的生活真正得以改善。

4. 社會向下流動較多

  • 七、八十年代,香港製造業正值蓬勃時期,依靠勞動力的工種比較多,讓勞工階層多勞多得,只要肯拼搏,便有機會改善生活環境。可是,隨著大學產業化,要取得學位或文憑愈來愈容易,香港產業不夠多元化,不少高學歷人士被迫接受低薪酬工作,長遠剝削部分青年人憑專業知識爭取向上流動的機會。
  • 根據黃洪教授文章《消滅貧窮與滅貧的目標 (二) -- 香港貧窮的成因》所述,勞工在勞動力市場向下流動多於向上流動。不單中層技術及文職人員出現降級化的趨勢,新增基層職位亦多屬散工、臨時工、合約工、兼職工、外判工等邊緣工種。經濟結構轉型導致勞動力市場出現重大轉變。九十年代大量勞工由製造業轉到服務業,去工業化與職業白領化令傳統製造業失業率上升,工資增長緩慢。21世紀初服務業部份工序外移,加上自動化以及電腦科技的發展,亦造成中層技術及文職人員出現「去技術化」及「降級化」的趨勢,勞動力市場逐漸出現兩極化。

5. 全球化影響

  • 全球化形勢下,資本的流動性愈來愈高,國際資金流在短時間可以影響各地股票市場及實體經濟,股票市場一有變動,就會影響全球經濟體系。對資本家來說,由於市場不斷擴大,投資回報亦上升,令財富以更快速度增長。相反,對低技術勞工,金融資本,尤其是熱錢的流入,令香港的資產價格大幅上升,出現高地價、高樓價及高租金的情況,窮人必須將更多開支放在房屋上,造成沉重的生活負擔。
  • 經濟全球化令跨國企業將生產線遷移到人力成本更低的發展中國家,低下階層賴以維生的非技術職位買少見少,薪金亦被發展中國家拉低而向下調。

貧窮狀況下的不同面貌

1.長者貧窮

  • 面對人口老化,由於香港沒有系統性的退休保障計劃,再加上護老院舍及醫療服務不足,對於沒有足夠儲蓄或退休計劃的長者,會比其他年齡層容易處於貧窮狀態。
  • 根據2014年數字,65歲及以上的長者近97萬,而貧窮長者,即使在政策介入後,仍然接近30。當中48,000人(16.3%)有領取綜援,約11.8萬人(40.3%)領取長者生活津貼,而領取高齡津貼有5.7 萬人(22.3%)(表)。

    表:2014年貧窮長者按受惠於社會保障計劃情況劃分

  • 貧窮長者面對的問題是,政府發放的各項援助都設有資產限額 (不超過30萬元),部份長者未達資格申請而要節衣縮食,而部份長者雖然領取每月約三千元的綜援、一千二百多元的高齡津貼 (俗稱生果金) 或約二千四百元的長者生活津貼,但這些公共福利未必足以用來維持基本生活開支,包括醫療開支、租金、購買食物等,在通脹和物價騰貴情況下,他們的生活更百上加斤。

2.跨代貧窮

  • 統計處數字顯示,全港近30萬名18歲或以下兒童生活在貧窮家庭。貧窮家庭的父母,教育程度不高,他們忙於工作,照顧兒女的時間不足,加上收入少,難以提供學校教育以外的其他技藝或補習,甚至難以繼續升學。這種「輸在起跑線」的情況,使貧窮家庭的子女競爭力一般比富裕或中產家庭弱,發展受到限制,長大後難以向上流動,形成跨代貧窮現象。
  • 2013年,香港教育學院亞洲及政策研究學系公布的調查結果顯示,雖然過去20年間本港大學學額有所增加,但全港最富有一成家庭的青年,入讀大學的比例是活在貧窮線以下家庭青年的3.7倍,周基利教授指出,公平的教育制度過去一直是香港改善階層流動的有效途徑,但調查結果顯示社會過往忽視對貧窮兒童的支援,導致教育未能發揮應有的脫貧功能。

3.在職貧窮

住戶組別

2014年貧窮住戶
(‘000)

2014年貧窮人口
(‘000)

恆常現金政策介入後的貧窮率 (%)

在職住戶

145.6

491.7

8.3%

失業住戶

18.7

45.1

68.5%

非從事經濟活動住戶

218.3

425.3

57.6%

資料來源:政府統計處綜合住戶統計調查

  • 現時最低收入的市民不必繳稅,只是有些工作、但收入微薄的家庭,從社會得到的福利有限,綜援又不符合資格申領;加上通脹及高租金等壓力大,收入難以抵銷開支,形成在職貧窮的出現。
  • 根據《2014年香港貧窮情況報告》,即使工資有實質增長,但仍有14.6萬戶在職貧窮家庭,約49萬人,貧窮率約8% (見表)。當中非綜援貧窮住戶中,在職住戶約佔四成 (136,200戶) ,與2012年相若,反映他們在努力自力更生的情況下,一直缺乏政府有效的支援。他們需要更多針對性的支援措施,才有機會改善生活。

4. M型社會

  • 在全球化的趨勢以及社會結構性變動下,原本作為社會主流骨幹的中產階級逐漸消失或失去其特徵及優勢,而流向低下層,有一小部份則成為高收入的階層,形成只有富裕及貧窮兩個階層為主的M型社會結構。
  • M型社會的出現,是源於樓價高企、租金上漲、生活成本不斷增加,中產人士有供樓、養車、養兒育女等多項支出壓力,但薪酬未依通脹幅度及支出比例上升,隨著時間過去,中產人士逐漸負擔不起越來越高昂的生活成本,結果他們向下流動至低下層。

5.N 無人士

  • N無人士是指收入低或從事低技術工作,沒有申領綜援,及未能得到政府其他社會福利援助的基層人士,他們未合資格申請或正在排期申請公屋,只能以高昂的費用租住劏房或板間房,甚至露宿,又基於他們並非戶主及收入低,每當政府宣佈減差餉、退稅或其他紓困措施時,他們也未能受惠,有的甚至過著比綜援人士更貧窮的生活。
  • 過去,社會對他們的支援極少,但生活開支卻是有增無減;直至2013年起政府才透過關愛基金撥款發放津貼給N無人士,以紓緩他們的經濟壓力。

6. 青年貧窮

  • 青年貧窮分開兩類,一類是完成大專課程的高學歷青年,他們剛剛投身社會時,未累積工作經驗,薪酬一般較低,現時15至24歲青年人的薪酬水平中位數上升比整體收入低30%,每月約九千元的薪酬未足以應付生活開支,不少還受大學學費還款的束縛,導致青年貧窮的出現。
  • 另一類是低學歷、低技術的青年,他們的職業培訓不足,在尋找工作時容易碰到困難,就算找到工作,但工作動力不足,工種易被取代,因而薪酬長期維持在低水平,經常會轉換工作,甚至失業。
  • 2015年2月至4月,15至19歲青年人的失業率達至15.2%,比平均的3.2%高。貧窮青年令社會衍生出一群每月初便已花光薪水的「月光族」青年,以及需與父母同住、依靠父母金錢支援、供養的「啃老族」等貧窮青年,長遠可能推遲了如置業、結婚、生育等人生計劃。

貧富懸殊的影響

社會方面

  • 打擊經濟增長
    近年,香港經濟增長放緩,其中一個原因是貧富懸殊下,雖然失業率持續低水平,但窮人收入不多,消費意欲低,對本地消費的需求萎縮,影響市場供求,令經濟運作及增長停滯。
    另一方面,當貧富懸殊問題日趨嚴重時,政府需要投放愈來愈多資源於支援貧窮家庭,長遠會使其他推動經濟及整體發展計劃或大型基建項目延後。
     
  • 社會分化和不穩
    香港轉向知識型經濟後,低技術及低學歷人士的勞動價值下降,其中對中老年人士及只完成初中的青少年影響最大,他們難在工作中賺取滿意的收入,容易陷入貧窮。
    另外,現時地產霸權、樓價持續高企,令不少高學歷人士在輪候公屋、住劏房,這無法向社會上流的一群,對社會現況與前景感到悲觀,甚至引發對社會不滿或仇富的情緒。
    有不少評論認為,2014年的佔領運動是在貧富懸殊的環境下,青年人希望透過政改普選行政長官,解決現時政府只傾向大財團利益及對施政不滿的結果。

 

個人方面

  • 降低生活質素
    貧窮人士生活條件較惡劣,居住地方狹小,對醫療和個人健康關注較低,而且由於工時長,與家人及朋友因相處及見面的機會減少,人際及家庭關係亦漸疏離,又因沉重的經濟負擔,他們盡量減少娛樂和其他外間活動,直接限制了他們參與社交活動和擴闊生活圈子的機會。
  • 遭受社會排斥
    貧窮並非單純的家庭或個人經濟財政問題,當中涉及貧窮人士遭主流社會排擠或邊緣化,並長期被剝奪滿足生活需要的資源和機會,這便是社會排斥。至於因貧窮而令其在教育、求職及政治參與時遇到歧視或漠視,甚至受到不平等的待遇亦會發生。而貧窮人士容易產生自卑心態,遇事時不敢向外求助,變得孤立,更難以脫貧。

 

 

總結

香港經濟持續有增長,本來應該製造更多職位,帶動工資上升,改善市民生活質素。可是,當香港社會的整體財富增加時,很多貧窮人士卻未能共享經濟成果。我們要注意的是,「貧富懸殊」和「貧窮」是兩個不同概念,前者所指的是貧富之間的財富或收入差距,而後者泛指貧窮人士的苦況,它們的量度方式不同,但互有關連,同為香港帶來不同程度的影響。而現時政府推出的政策,主要是集中處理去扶貧紓困,而非解決「貧富懸殊」問題。

  1. 試述量度香港貧窮狀況的兩個方法。
  2. 你認為訂立官方貧窮線有何利與弊?
  3. 說明長者貧窮、在職貧窮與N無人士的貧窮原因及狀況。
  4. 「香港的自由經濟過份集中於金融和房地產是貧富懸殊的主因。」你是否贊同這看法?解釋你的理據。
  5. 你認為香港的貧窮問題是否嚴重?它會對社會的發展造成甚麼影響?
  6. 你認為在多大程度上,政府扶貧措施有效降低香港貧窮率?

香港貧窮問題 (上) :現況與成因
製作日期:2016年01月14日
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