香港貧窮問題 (下) :對策的探討

  • 香港貧窮問題 (下) :對策的探討
  • 政府怎樣處理貧窮的情況?
  • 各項主要扶貧計劃及對象
  • 現時扶貧政策的不足之處
  • 各方回應扶貧政策
  • 除了「派錢」,還有甚麼方法改善貧富懸殊?
  • 延伸閱讀及思考問題

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通識單元:今日香港

學習範圍:政府政策、生活素質、社會保障

 

香港的扶貧對象,由昔日的老、弱、病、傷,擴至不同類別的貧窮人士,例如新來港人士家庭、低收入家庭、在職貧窮人士、N無人士等,而貧窮問題不只對市民生活質素造成影響,貧富懸殊更被指是社會矛盾與分化的根源。究竟政府推出了甚麼扶貧措施?每年投放了不少公共資源去支援貧窮人士,又能否改善他們的生活?如何分配資源才幫助到真正有需要的人士?

政府怎樣處理貧窮的情況?

基於不同的目的和社會狀況,七、八十年代的港英政府,到現屆特區政府,都曾制定過各種福利或扶貧措施。

不同時期的扶貧工作
年份 措施 目標及分析
回歸前 (1997前)
1971 推出公共援助 (簡稱:公援) 制度,為貧窮住戶提供基本生活需要
  • 港英政府中,港督麥理浩任內 (1971年至1982年) 所推出的福利措施最顯著
  • 港英政府從來沒有正式承認過香港出現貧窮問題,福利制度和公援的設立,目的只是要建構一個安全網,消除「絕對貧窮」;而提供教育及就業機會,亦只為達到穩定社會,有利管治的政治目的
1971-1982 推出房屋、醫療和福利政策,並實施九年免費教育
1973 推出高齡津貼 (俗稱:生果金) 給年屆75歲的長者
1993 公援更改為現時的綜合社會保障援助 (簡稱: 綜援),為經濟上無法自給的人士提供安全網
回歸後 – 董建華時期 (1997-2005)
1999-2002 為青年提供展翅、毅進及青年就業見習計劃
  • 董建華有意積極處理貧窮問題,在2000年施政報告中宣布撥款超過27億元推出扶貧政策
  • 教育開支大幅增加,比回歸前高出43%,共544億元。不過,1997年發生亞洲金融風暴和2003年SARS爆發,令香港經濟陷入低潮,扶貧工作難以推行
  • 政府希望藉設立扶貧委員會去處理當時香港經濟轉型下的貧窮問題。而主要對象是有需要的長者、新來港人士家庭和低收入家庭。不過,在積極不干預的方針下,大部份扶貧政策只是沿用港英政府「持續發展經濟」和側重「人力資源發展」的策略,成效並不顯著
2001 為中年失業人士提供「中年再就業試點計劃」
2005 成立扶貧委員會 (其後於2007年解散)
2008 為減少跨代貧窮,成立兒童發展先導計劃
曾蔭權時期 (2005-2012)
2011
  • 成立關愛基金
  • 推行「鼓勵就業交通津貼計劃」
  • 訂立法定最低工資
  • 在2006年至07年度財政預算案中,政府宣布預留1.5億元,在五年加強以地區為本的扶貧工作,包括為社企提供援助
  • 對比董建華時期,扶貧政策明顯力度不足。實施的政策都是在政治壓力下推出的短期紓困措施,但效果並不理想
梁振英時期 (2012-2016)
2012 重設扶貧委員會
  • 政府表示要決心處理好貧窮問題,當中的五大原則:
    • 要確保投放的資源集中在最有需要的人
    • 扶貧措施要多元
    • 扶貧是社會投資,以鼓勵自力更生,提高社會流動的機會
    • 扶貧要群策群力
    • 滅貧是不可能,財富差異存在於社會不同階層是必然的事實
  • 黃洪教授認為以滅貧為不可能的扶貧政策的原則,是混淆了財富差異和相對貧窮兩個概念
  • 在奉行低稅制及財政收支須基本平衡的理財原則下,扶貧政策難達治本效果
2013
  • 首次制訂官方貧窮線、政府向「關愛基金」注資150億元
  • 推行「長者生活津貼」
  • 關愛基金首次推出N無津貼
  • 扶貧委員會專責小組啟動退休保障研究
2014 政府在《施政報告》中公布扶貧藍圖
2015 立法會通過「低收入在職家庭津貼」
2016 第三次推出「N無津貼」,覆蓋範圍擴至五人或以上的「N無家庭」

各項主要扶貧計劃及對象

I. [恆常性資助] - 主要有綜援、高齡津貼、長者生活津貼和傷殘津貼

1.「綜援」

對象:有需要的長者、單親、失業或低收入人士等

綜合社會保障援助 (舊稱公共援助) 實施超過44年,每年援助金額按通脹作出調整。家庭收入未足以為家庭提供基本需要的人士,便可申領每人每月1620元至5395元綜援。截至2015年12月底,領取綜援個案約24.4萬宗,受助人數約36多萬。


2. 「公共福利金」

對象: 有需要的長者及嚴重殘疾人士

公共福利金包括高齡津貼、傷殘津貼及長者生活津貼。當中高齡津貼俗稱「生果金」,是要為70歲或以上的長者提供每月約1235元的現金津貼,應付因年老而引致的特別需要,減輕經濟壓力。

至於 2013年4月起實施的「長者生活津貼」,是為了補助65歲或以上有經濟需要的長者的生活開支,現時約43萬名長者領取,每月金額為2390元。同年實施的「廣東計劃」,讓移居廣東的長者可領取「高齡津貼」,領取者約16300人。

II. [非恆常性的資助] –主要有「關愛基金」、「低收入在職家庭津貼」等

1.「關愛基金」

對象:不同類別的經濟有困難的人士,包括輪候綜合家居照顧服務的長者、新來港人士、嚴重殘疾人士及少數族裔等。

2011年起,政府連繫社會各界設立了一個慈善信託基金,向經濟上有困難的市民提供援助,尤其是那些未被納入社會安全網,或有特殊需要的市民。最初由政府出資50億元,再向商界籌募50億元。關愛基金成立至今,先後推出30個醫療、教育、房屋等援助項目。

2013年,為了援助無領取綜援、無物業及無入住公屋的低收入N無人士的經濟壓力,特別設立的「N無津貼」,到了2016年已推出至第三次,而關愛基金專責小組主席羅致光強調,這些支援項目不會恆常化,而是一次過的生活津貼。


2.「低收入在職家庭津貼」

對象:低收入非綜援家庭

2012年數字顯示,在恆常現金的政策介入後,貧窮線下有約30萬個非綜援住戶,當中近半數屬於在職住戶。過往,一些領取綜援人士可以工作賺錢改善生活。但一旦收入超過豁免入息金額,綜援金額便要被扣除,這間接不鼓勵受助人作全職工作。低收入在職家庭津貼正要填補這空缺。

2016年推出的「低收入在職家庭津貼」計劃,要求申請人有帶薪工作,並達到一定工時才可申領,以多勞多得為基礎,鼓勵自力更生,及打破跨代貧窮,計劃惠及約20萬戶低收入家庭,共約70萬人,包括17萬名合資格兒童或青少年,每年資助金額達30億元。


3.其他措施

交通方面

2010年政府提出「鼓勵就業交通津貼計劃」,減輕低收入在職人士往返工作地點的交通費負擔,及鼓勵持續就業。經過經濟審查,截至2015年底,已有超過9.8萬人獲發共近12億元津貼。另外,「2元乘車優惠計劃」可為長者及合資格殘疾人士提供交通費優惠,計劃自2015年3月起,擴展至綠色專線小巴,每天超過93萬人次使用。

安老方面

2016年施政報告中,政府提出除了會預留用地興建安老服務設施、加強長者醫療配套外,增加約9千個安老服務名額及約8千個康復服務名額。另外,政府亦提出「長者社區照顧服務券試驗計劃」,向有需要的長者提供社區照顧服務。

現時扶貧政策的不足之處

近年,政府將扶貧政策視為改善民生的重要措施,2014年貧窮人口跌至約96萬,又設定官方貧窮線,並制定相應的扶貧對策。各項扶貧政策亦針對不同有需要人士,提供短期性財政支援。可是,現時扶貧政策的涵蓋範圍、遠景及考量仍在不完善的地方。

1. 部分貧窮線上的貧窮人士未受惠

  • 政府以一條官方貧窮線,用家庭入息中位數的一半來量度貧窮的方法,本身存在爭議。有學者認為制定單一貧窮線,未能達致全面監察扶貧政策的成效,亦令推出扶貧措施時未能提供多層次考慮,針對不同程度的貧窮人士的需要。
  • 事實上,在官方貧窮線上的人群中,包括一些露宿者、劏房戶等,他們有的沒有領取綜援或申請任何政府津貼,生活艱苦,這反映現時的扶貧措施未能覆蓋所有生活匱乏或困難的人。

2. 紓困政策欠長遠考慮,未能真正減貧

  • 現屆特區政府提出的扶貧及紓困措施,大部份是「派錢」措施,例如「長者生活津貼」、「低收入在職家庭津貼」、「N無津貼」等,一直欠缺長遠計劃的減貧措施。
  • 歷屆特區政府缺乏新經濟發展動力、增加更多就業機會,去「做大個餅」,面對全球經濟放緩亦欠缺長遠策略方針,故難以針對性地改善貧窮人士的生活狀況。

3. 政府扶貧決心不足

  • 不少評論指出,政府推出很多扶貧措施的主要目的,並非為滅貧或減貧,而是希望能紓緩社會上的矛盾和仇富情緒,所以很多措施沒有長遠性的遠景。當聯合國及其他國家均是以滅貧為目標時,政府卻還在2016年財政預算案中,動用388億推出短期紓困和寬免稅務「派糖」措施,而非公布長遠具體政策和目標。行政長官梁振英更在扶貧委員會高峰會時表示,滅貧是不可能的,顯示政府的扶貧決心不足,亦缺乏承擔。

4. 只以經濟為單一指標,欠缺考慮生活質素

  • 香港一直以經濟為主導,但不少學者提出單以經濟增長為指標,例如人均收入、財富增長幅度,並非衡量貧富的最好指標,因為貧窮不僅是經濟問題,同時涉及社會地位和文化、教育機會和工作前途等。貧窮社群陷入貧困,往往是因富裕人士不斷積累財富而造成,是以經濟為主導的發展過程中,不平等的權力分配所造成的惡果。
  • 有部份人收入穩定,處於貧窮線上,但生活質素並不理想。周永新教授就指出,部份80後或90後的年青大學畢業生,月入一萬至兩萬元,他們希望置業、成家等,奈何樓價高企,又未獲政府任何支援,屬於「貧窮新一族」。

5. 貧窮人士對政府造成依賴

  • 學者基爾德 (George Gilder) 提出福利依賴理論 (welfare dependency thesis),指出政府提供的社會安全津貼過度慷慨的結果,是造成窮人喪失了對自己負責的價值觀念缺陷,亦使他們對福利造成依賴,永遠處於社會底層。他們較看重福利津貼而不重視工作,尤其是年輕人及單親家庭,對前途發展造成負面影響。過往,香港政府對貧窮人士提供的援助,亦有被批評令部份人失去工作動機和真正脫貧的決心。

各方回應扶貧政策

學者

周永新 (港大社會工作及社會行政學系榮休教授)

  • 「政府開支不能超過生產總值百分之二十,這會大大限制了政府可做的事情。政府扶貧政策常提到自力更生,意思是不會直接提供幫助,政府設立的安全網,是很傳統和保守,要窮到極點才會幫你一把。」

羅致光 (香港大學社會工作及社會行政學系副教授)

  • 「綜援並非如部分人士所指的是一個慷慨的福利制度,它只是一個基本的安全網,當中過半數為長者,這亦是由於香港長期缺乏一個完善的退休保障制度所致。我們要留意到安全網有很多「孔」,而「網」外有更多窮人。」

黃洪 (香港中文大學社會工作學系助理教授)

  • 「扶貧委員會應該訂下具體減貧目標,調動相應資源,加快扶貧政策的推行和實行,走出現時短期、零散、小修小補的格局。」

麥萃才 (香港浸會大學財務及決策學系副教授)

  • 「過去數年,政府已推出很多扶貧措施,針對不同的低收入人士,如長者和家庭津貼,而恆常開支也多了很多。」

雷鼎鳴 (香港科技大學經濟學系教授)

  • 「政府推出的低收入在職家庭津貼計劃,是鼓勵基層低收入人士長時間工作,不一定能紓緩跨代貧窮。影響一個人的收入最重要是他掌握甚麼技能。」

議員

梁耀忠 (街工立法會議員)

  • 「以收入而非開支去計算貧窮線,令貧窮問題成為數字遊戲。數字上貧窮情況似乎有改善,但實質情況並非如此,認為應更改貧窮線定義。」

張超雄 (工黨立法會議員)

  • 「解決貧窮問題,要從根本入手,就是財富分布的問題。當財富分布得比較公義和平均,就沒有貧窮。」

方剛 (自由黨立法會議員)

  • 「政府不應將全部資源用作扶貧,對中產亦應有所支援,例如提供子女教育免稅措施等。」

林健鋒 (經民聯立法會議員)

  • 「面對貧窮問題,不能單靠政府不停派錢,大家亦需要自力更生。」

民間團體

黎婉薇 (民間長遠社會發展運動成員)

  • 「自1998年起,政府便取消了社會福利的五年規劃,現時社福撥款措施是零碎化或措施化,資源分配不是跟著政策方向走。因為有結構性矛盾,香港始終需要長遠恒常性的規劃,才知道資源如何分配。」

王弼 (獅子山學會行政總監)

  • 「現時納稅人付出多,但受惠少,對他們並不公平。現在綜援制度是製造貧窮,政府應該取消綜援,只提供有限期和數目的領取津貼方法。」

除了「派錢」,還有甚麼方法改善貧富懸殊?

1. 推行退休保障措施

  • 面對人口高齡化,現時每三名長者中便有一名是貧窮長者,這意味著若果政府能妥善解決安老問題,讓長者能夠安享晚年,得到合適的社會保障,就可以解決貧窮問題。
  • 理工大學應用社會科學系助理教授鍾劍華表示,政府提出的方案只是以加稅去應付開支,應考慮融資和調撥資源的方式去開展全民退保。

 

2. 鼓勵社區經濟發展

  • 地區貧窮的致貧成因不同,所以扶貧策略只專注增加地區就業機會的途徑並不足夠,最重要是使地區恢復生機。例如天水圍嚴重缺乏就業機會,理當增加地區就業機會,但是深水埗的窮人流動性強,提供低消費的社區網絡或許有助減低他們的經濟負責;觀塘工廠搬走後,區內人口老化,所以重建舊區之餘,應加強對社區內貧窮長者的醫療及福利支援。
  • 根據黃洪教授《「無窮」的盼望——香港貧窮問題探析》所述,近年加拿大、美國、英國、印度及孟加拉等,都嘗試推行「社區經濟發展」,加強及累積貧窮社區中的社會資本,去應對貧窮,即以社區為本,發揮區內居民所擁有但未受市場利用的才能、技術和經驗去服務,為地區中的貧窮人士建立一個互惠和合作網絡,例如在區內創造一些小型企業或合作社,從而以消減貧窮。

3. 讓社會財富再分配

  • 要解決貧窮問題,應從根本改造不公平的社會財富分配結構,制約經濟的無限制增長入手。根據香港嶺南大學文化研究系副教授許寶強所述,「在既有的物質財富的基礎之上,以各種政策逆轉財富兩極化的趨勢,還富於民,才可徹底解決矛盾,扶助貧困」,例如改變向大企業傾斜的政策和限制金融地產的壟斷等。

4. 改革稅基

  • 香港稅基狹窄,在低稅制及財政收支須基本平衡的理財原則下,扶貧支出受限制,難達治本效果。有意見認為香港應從資本方向去徵稅,令有能力的人多付稅,逐步推行累進稅,甚至大幅上調利得稅,為一個合理的社會保障提供基礎。
  • 香港會計師公會行政總裁丁偉銓也指出,可考慮設立開徵新稅項如銷售稅、資產增值稅和物業空置稅,為收入來源作長遠準備;「經濟合作與發展組織」(OECD)則建議各地政府應考慮重整稅制,考慮引入負稅制,即如果收入低過某個水平,不但不用繳稅,還可以從庫房按某個百分比領取補助。

5. 加強對勞工的保障

  • 2014年,香港在職貧窮人士佔8.3%,共約49萬人。對於這群低收入人士,一些基層勞工保障政策,除了具有實際性收入增加,亦可以提升生活質素,例如把2011年起在港實施的最低工資再檢討,提升時薪的可能性,或是推行民間一直爭取的標準工時,以減低超時工作或無償加班,以及實施保障基層不會受不合理待遇的集體談判權,都可以有效提升他們的生活質素。
  • 現時低收入在職家庭津貼裡,規定申請者每月工作收入要達至192小時才能領取全額的低收入在職家庭津貼。但其實不少家庭婦女需要照顧子女,所以無法長期在外面工作。若果把津貼以家庭為單位,可對婦女投身職場,賺取收入改善生活有幫助。另外,亦有建議政府應該為同工同酬立法,令所有人都得到公平的勞工待遇。
  • 許寶強教授在《富裕中的貧乏--限富扶貧》中強調,不需要經濟增長或政府大量支援,亦可達到扶貧的效果。荷蘭、法國採取共享工作 (Work sharing) 方式,減少每人的總體工時,例如讓需要育兒或照顧家庭、想進修的僱員,可以由五個人去做四份工,增加就業機會之餘,又能減少工時和工作壓力。而1993年丹麥政府立法使共享職位成為合法就業制度後,不但沒有減少工作職位,更可以在經濟逆境中增加就業人數。

6. 消除社會排斥

  • 在「相對貧窮」概念下,由於窮人未能如富人般消費,貧窮不只無法獲得基本生活需要,也無法獲得正常的待遇,自尊與自信不斷地被打擊。所以社會應該多照顧貧窮人士的需要與感受,明白社會有責任支援他們,更不應把他們標籤成不肯努力的失敗者,不要存在施捨或歧視心態。而貧窮人士應有正面心態,肯定獲取適當的支援是合理的,並積極去改變困局。社會的接納和包容能讓貧困人士更容易融入社會,爭取向上流的機會。

 

結語:

近年,社會逐漸接受貧窮問題並非個人問題,而主要是福利制度和社會資源分配未能配合經濟發展,所導致的缺失,所以要政策改變才得以改善問題。

到底政府應該開徵新稅項,達致資源再分配,讓有財政能力者承擔更多,以支援貧窮人士?還是盡快推出全民退休保障方案,以應對人口老化而可能不斷增加的貧窮長者?或是應該致力推動經濟發展,為低下階層創造更多機會,讓他們能自力更生?明年政府將公布最新的堅尼系數,屆時理應重新審視並制定具體的滅貧或減貧目標,調動適當的資源,以處理貧窮問題。

  1. 說明歷屆特區政府推出的主要扶貧措施。
  2. 你認為扶貧、減貧、滅貧之間存在甚麼關係?
  3. 「改革稅制是解決香港貧窮問題的最佳方法。」你在多大程度上同意這說法?解釋你的答案。
  4. 扶貧政策中,以「派錢」方式去支援貧窮人士,會造成甚麼效果?你又是否贊同這做法?
  5. 你認為香港政府是否有積極處理貧窮問題?提出例證以解釋你的答案。
  6. 試提出有效的扶貧建議,使貧窮人士能真正脫貧。

  1. 2016年施政報告(六)「扶貧安老助弱」
  2. 2014年施政報告《扶貧安老助弱》 P.46-89
  3. 扶貧委員會
  4. 通識教案:《香港貧窮問題(上) 現況與成因》
  5. 參考書目:「無窮」的盼望——香港貧窮問題探析 (作者:黃洪)
  6. 參考書目:限富扶貧:富裕中的貧乏 (作者:許寶強)
  7. 參考書目:真實的貧窮面貎——綜觀香港社會60年(作者:周永新)

香港貧窮問題 (下) :對策的探討
製作日期:2016年04月19日
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